今年全國兩會期間，關于完善資本市場法治建設以及加強監(jiān)管的話題再次受到代表委員的關注。據(jù)報道，全國政協(xié)委員、證監(jiān)會行政處罰委一級巡視員羅衛(wèi)表示，有必要及時啟動基金法修改工作。

基金法的全稱是《證券投資基金法》。除了公益性的“基金會”外，金融投資領域的基金主要指證券基金和股權基金。證券基金投資于已上市的可流通證券（股票、債券等），分為公募證券基金和私募證券基金。這理所當然是證券法和證監(jiān)會的管轄范圍。股權基金投資于未上市公司的股權，包括所謂的風險投資（VC）、天使投資之類。因為此類品種的投資風險較高，故在我國只有面向特定投資者的私募股權基金，而不能設立向公眾募集資金的股權基金。        

股權基金里的股權當然不是證券，但股權基金的投資變現(xiàn)途徑的通常出路又是在證券市場上市。故而股權基金與證券活動一直存在著客觀的聯(lián)系。對股權基金，至今未有法律或規(guī)章層級的專門系統(tǒng)立法。

在監(jiān)管體制方面，2012年股權基金的管理權由發(fā)改委轉交到證監(jiān)會。證監(jiān)會的證券基金機構監(jiān)管部只管持牌的基金管理公司，只有市場監(jiān)管二部把“私募投資基金規(guī)則制定和監(jiān)管”列為法定職責之一。

現(xiàn)在直面股權基金的機構是證監(jiān)會下屬的證券投資基金業(yè)協(xié)會，其成立于2012年6月。目前對股權基金的事前監(jiān)管主要體現(xiàn)為《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》（2023年5月將改為《私募投資基金登記備案辦法》）。在事后執(zhí)法環(huán)節(jié)中，基金業(yè)協(xié)會也加強了對股權基金經營不規(guī)范之處的管理。2022年，協(xié)會對803家機構啟動自律檢查，通過異常經營程序對251家私募基金管理人注銷登記，對71家私募基金管理人采取自律管理措施，對48家私募基金管理人及78名責任人員采取紀律處分措施，檢查、處分數(shù)量創(chuàng)新高。對嚴重的經營不規(guī)范行為，證監(jiān)會（主要是地方證監(jiān)局）也會施加處罰。             

十多年來，私募股權基金獲得了蓬勃的發(fā)展，為我國資本市場的深化起到了很大的作用。根據(jù)基金業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計，2023年1月備案的私募股權基金產品金額達到283億元，創(chuàng)業(yè)投資基金133億元，遠超私募證券基金產品的152億元。近5年來，私募股權基金每季度的規(guī)模始終占私募基金總規(guī)模的50%以上，最高超過70%。

對私募股權基金這一重要現(xiàn)象提高立法層級，自然頗有必要。利用立法的機緣，可以對私募股權基金的市場功能、法律定位、監(jiān)管模式予以通盤思考。

首先，立法是一個更全面的形成共識的過程。不像面向公眾的公募基金，私募基金的募投雙方的商事專業(yè)性均更強，立法的過程中應當更廣泛地吸收行業(yè)意見，在促進發(fā)展的前提上思考監(jiān)管。對監(jiān)管機構的選擇可以有開放性，監(jiān)管模式的選擇可以有彈性，這樣才能發(fā)揮私募股權基金作為高級資本工具的作用。

其次，高層級立法更具穩(wěn)定性。這種規(guī)則的可預期性，在本身變動不居、需要確定制度坐標系的資本市場中極為重要。

對于股權基金法律規(guī)則和證券基金法律規(guī)則的異同與差異，也可以在充分調研市場和監(jiān)管機構的現(xiàn)實的前提下，予以辯證看待。

一方面，股權基金確實具有特殊性。其運作中的不規(guī)范或有害之處，除了系違反行政性合規(guī)要求外，主要是損害數(shù)量相對較少的、各自的特定基金內的投資者的權益，如違背募集時的承諾、挪用資金等。這類似于公司經理坑股東，而與損害證券市場之公眾投資者或利用證券交易機制損害投資者利益的情形不同。故而，我們需要實事求是，既要正視兩類基金在私募投資者識別模式等環(huán)節(jié)具有的監(jiān)管共性，也不必過度為私募股權基金和私募證券基金努力“合并同類項”、強制尋求創(chuàng)制共同規(guī)則。

另一方面，由于股權基金已經自成一個特殊行業(yè)，又和證券市場存在密切聯(lián)系（2018年以來又出現(xiàn)了私募資產配置基金，進一步融合股權基金和證券基金），而且還存在“假私募”等造成的亂象，故盡管其具有非證券的屬性，仍然可以考慮由監(jiān)管與執(zhí)法力量較強的證監(jiān)會兼管。在資本市場最發(fā)達的美國，私募基金管理人（adviser）也根據(jù)《投資顧問法》需要在美國證券交易委員會注冊。

總之，筆者贊同加強對私募股權基金的立法工作，但這不只是簡單地為了“加強監(jiān)管”或為了定向賦權，最根本的出發(fā)點還是為了促進行業(yè)健康良性發(fā)展。

 （作者系中央財經大學教授）