從4月上旬開始，《21世紀經(jīng)濟報道》、21世紀創(chuàng)投研究院聯(lián)合《機構投資者評論IIR》等重磅啟動“2021-2022年度政府引導基金競爭力評價研究”。

我們通過機構走訪、問卷調研、數(shù)據(jù)收集，并參照CVSource投中數(shù)據(jù)，進行綜合分析，對各政府引導基金（注：國家級、省部級政府引導基金不在我們此次評價范圍之列）的政策目標、財務效益和管理水平等方面綜合評價。

透過這份政府引導基金競爭力評價研究報告，我們力求客觀、公正地展現(xiàn)各政府引導基金在服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、推動產(chǎn)生調整升級、提升區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)競爭力等方面的價值與貢獻。

21世紀創(chuàng)投研究院研究員趙娜申俊涵

近年來，地方政府引導基金發(fā)展迅猛，成為人民幣LP重要構成。政府引導基金對推動股權投資市場健康發(fā)展、引導新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、撬動社會資本投入、提高財政資金利用效率等發(fā)揮了重要作用。

自2015年以來，政府引導基金批準設立速度明顯加快，并呈現(xiàn)明顯的“下沉”趨勢——從東部環(huán)渤海、長三角及珠三角等發(fā)達地區(qū)向中西部擴散；從國家級到省級、地市級，甚至區(qū)縣級都出現(xiàn)百億規(guī)模以上引導基金。此外，包括一帶一路、科技成果轉化、綠色投資、新舊動能轉換等為主題的引導基金紛紛面世。

因此，規(guī)范政府引導基金發(fā)展，對政府引導基金實行有效監(jiān)管的需求日益上升。而中央及地方監(jiān)管機構也發(fā)布了多項加強政府引導基金市場化運作機制的相關政策，與之配套的監(jiān)管體系正在逐步建立。此時，我們發(fā)布這份報告可謂適逢其時，我們也希望，這份報告為政府引導基金規(guī)范健康發(fā)展貢獻綿薄之力。

第一部分

2021-2022年度政府引導基金競爭力評價研究八大核心發(fā)現(xiàn)

通過對各政府引導基金的調研，結合CVSource投中數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我們在研究中有幾項核心發(fā)現(xiàn)：

1.在規(guī)模方面，即便受到疫情防控常態(tài)化影響，政府引導基金設立數(shù)量和規(guī)模均未出現(xiàn)明顯下降。在統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)（2021年5月-2022年4月），國內(nèi)成立引導基金150余只，其中，在中基協(xié)完成備案超過110只，目標募集規(guī)模從1200萬元到560億元不等。

2.在設立區(qū)域方面，北上廣深以及江蘇、浙江、福建等東南沿海發(fā)達地區(qū)政府引導基金更加活躍。其中，華東地區(qū)政府引導基金自身規(guī)模增量最多，中西部地區(qū)也逐漸認識到政府引導基金的價值，比如武漢、長沙、西安、鄭州等地都有新發(fā)起設立規(guī)模較大的引導基金。

3.在投資方向方面，各地政府引導基金多傾向于投資戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)包括新一代信息技術、半導體、航空航天、新材料、無人駕駛、醫(yī)藥健康、企業(yè)服務等，同時，也有政府引導基金也多鼓勵投資地方特色產(chǎn)業(yè)。此外，國企混改、基礎設施也占較大比重。

4.在投資階段方面，出現(xiàn)越來越多支持子基金投資于早期階段的天使引導基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金。而盡管如此，諸多政府引導基金并不排斥子基金對后期階段項目的投資，因為成熟期企業(yè)在落實政府產(chǎn)業(yè)、就業(yè)與稅收方面政策效果更加立竿見影。??

5.在投資策略方面，政府引導基金采用直接參股子基金的架構是絕對主流，而附加直投和跟進投資的政府引導基金也占一定比例。此外，有一定數(shù)量的政府引導基金，也采取市場化母基金慣常的S策略。

6.在政策效能方面，多數(shù)政府引導基金對當?shù)刂攸c產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)轉型的促進效果明顯，多數(shù)子基金能夠完成社會化募資，子基金與直投投資企業(yè)對當?shù)囟愂铡⒕蜆I(yè)貢獻不菲。同時，政府引導基金對子基金的返投倍數(shù)要求逐漸放寬，而越開放城市政府引導基金返投要求越低。相當比例政府引導基金對子基金有政策讓利。

7.在財務指標方面，相當部分政府引導基金愿意披露年度新增投資基金/項目數(shù)量與規(guī)模，子基金投資企業(yè)的上市數(shù)量等，但多數(shù)政府引導基金謹慎披露實際退出金額和賬面回報。

8.在管理效能方面，絕大多數(shù)政府引導基金，建立了健全的制度和規(guī)范的操作流程、完善的風控機制、都能用信息化建設賦能子基金遴選和投后服務，有相當部分引導基金建立ESG/責任投資戰(zhàn)略目標及評價體系、以及合理的激勵機制，少部分形成成熟的容錯機制。

第二部分

政府引導基金20年：產(chǎn)業(yè)培育效應已現(xiàn)，漸成PE/VC市場出資主力

自“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金”成立并投入運作，我國政府引導基金已經(jīng)發(fā)展整整20年。

從概念界定上，政府引導基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展的資金。

受疫情及宏觀環(huán)境等的影響，人民幣基金募資環(huán)境仍然嚴峻，政府機構/政府出資平臺、政府引導基金等LP發(fā)揮了更加重要的資金支持作用。

根據(jù)清科研究中心的數(shù)據(jù)，2022年一季度新募基金中，規(guī)模超過50億的基金僅有15只，規(guī)模占市場整體的30%。其中，10億以上的人民幣基金，國資背景基金管理人超過50%，而規(guī)模過百億的人民幣基金則全部由國資背景管理人管理。

再看政府引導基金的數(shù)據(jù)。截至2022年一季度，我國共設立2004只政府引導基金，目標規(guī)模達到12.62萬億元人民幣，已認繳規(guī)模約6.28萬億。這些引導基金中有一半以母基金的性質出現(xiàn)，設立數(shù)量約900只，已認繳規(guī)模約3萬億。

PE/VC基金出資主力

前述對政府引導基金的概念界定來自2015年財政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》。該辦法的出臺，意味著政府對企業(yè)的資金支持，由財政直接補貼完全轉變?yōu)橐哉顿Y基金為主的市場化運作方式。

由此，持續(xù)數(shù)年的地方引導基金熱潮出現(xiàn)。從2014到2016年，政府引導基金的設立數(shù)量和規(guī)模均走高，并在2016年達到頂峰。根據(jù)清科研究中心的數(shù)據(jù)，2016年新增政府引導基金410只，基金規(guī)模達到5467億元。

到2020年底，國內(nèi)已設立政府引導基金1851只，目標規(guī)模達11.53萬億人民幣，已到位規(guī)模為5.65萬億人民幣。政府引導基金成為股權投資市場不可忽視的重要參與者。

發(fā)展20年后，中國政府引導基金行業(yè)已步入新的發(fā)展階段。

這種新階段不僅是地方政府頻頻出手、百億規(guī)模引導基金頻現(xiàn)的表象，更重要的是，引導基金管理人正在利用資金和政策的組合拳，助力政府構建創(chuàng)新、資本、產(chǎn)業(yè)交互融合發(fā)展新格局。

以南京江北新區(qū)發(fā)展基金（以下簡稱“江北發(fā)展基金”）為例，該基金依托財政資金的投資杠桿和引導作用，順應江北新區(qū)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，在芯片、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)領域進行“深耕”，持續(xù)地、成體系地為江北新區(qū)注入創(chuàng)新資源。

此外，基金管理團隊還圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，促進資本和產(chǎn)業(yè)緊密結合，創(chuàng)新性地助力新區(qū)打造產(chǎn)業(yè)集群，推動江北新區(qū)加快推進“科技+產(chǎn)業(yè)+金融”協(xié)同發(fā)展。

推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

中國創(chuàng)業(yè)投資和私募股權行業(yè)仍在發(fā)展中，如何引導社會資本投向重點領域和產(chǎn)業(yè)、推動區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，是政府引導基金管理人們在思考的。

政府引導基金是各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重要抓手。明確的產(chǎn)業(yè)支持方向將能夠使政策目標更清晰，也可能使政府引導基金更具競爭力。

我們在訪談中發(fā)現(xiàn)，政府引導基金在引導區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、激活區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力方面的效果已經(jīng)顯現(xiàn)。

首先，與社會資本相比，政府引導基金可以為科技初創(chuàng)企業(yè)提供穩(wěn)定、長期的投資資金，使其集中精力開發(fā)高質量技術。

其次，與傳統(tǒng)財政補貼相比，政府引導基金采用市場化方式實現(xiàn)財政資金的杠桿作用，更好地實現(xiàn)政府部門和市場化基金管理機構的合作。

因此，政府引導基金與地方產(chǎn)業(yè)政策的配合有助于打造全產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。其作為科創(chuàng)投入的重要組成部分，對發(fā)展核心和新興科技至關重要。

以合肥市產(chǎn)業(yè)投資引導基金為例。該基金與國家級基金、央企、大院大所、知名投資機構、產(chǎn)業(yè)資本等國內(nèi)百余家機構合作，圍繞合肥市“芯屏汽合”“急終生智”重點產(chǎn)業(yè)鏈及其上下游布局。

此外，合肥市產(chǎn)業(yè)投資引導基金還圍繞集成電路、新能源汽車等重點產(chǎn)業(yè)鏈上的龍頭企業(yè)進行直接投資。以基金為媒介，建立“引導基金-參股子基金-優(yōu)質項目”的投資模式，同時通過與合肥市各市縣多元聯(lián)動，為合肥市招引優(yōu)質項目落地。

第三部分

投早、投小、投科技：政府引導基金管理如何持續(xù)精進

關于人民幣基金募資難，早期投資機構體會頗深。

2015年財政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》即明確提出，“為了加快有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場環(huán)境，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)?！?/p>

根據(jù)投中研究院的統(tǒng)計，對投資階段提出要求的政府引導基金數(shù)量占總樣本數(shù)量的47%。其中，支持子基金投資于早期階段的政府引導基金數(shù)量占比最高，達到44%。同時，要求僅投資于早期階段的政府引導基金數(shù)量占比為17%。

當然，從業(yè)機構不應忽略，按照政府引導基金管理辦法出臺或修訂時間來看，政府引導基金始終支持子基金對后期階段進行投資。這與成熟期企業(yè)可帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游落地、快速在產(chǎn)值、就業(yè)、稅收等方面產(chǎn)生做出貢獻相關。同時，未對投資階段明確規(guī)定的政府引導基金通常支持各階段投資行為。

投資階段向前走

近年來，多地出現(xiàn)大規(guī)模的天使母基金。

首先從政策端分析，2019年的《關于加強金融服務民營企業(yè)的若干意見》明確提出要“積極培育投資于民營科創(chuàng)企業(yè)的天使投資、風險投資等早期投資力量，抓緊完善進一步支持創(chuàng)投基金發(fā)展的稅收政策”。

再從市場需求分析。在社會資本中，由于風險原因，往往越是早期階段的基金，其募集難度越高，而很多優(yōu)秀的早期技術，因為得不到資金的青睞，錯失發(fā)展機遇。

為了布局早期技術，也為了搶占新的產(chǎn)業(yè)鏈，近年來，引導基金也開始向早期GP機構和項目延伸。加之國家鼓勵“投早、投小、投科技”的大背景，不少市級、區(qū)級也發(fā)起設立天使引導基金。

國內(nèi)大規(guī)模的天使母基金可以追溯到2017年深圳市天使投資引導基金的成立。深圳市天使投資引導基金是深圳市政府投資發(fā)起設立的政策性母基金，首期規(guī)模人民幣50億元，委托深圳市天使投資引導基金管理有限公司按市場化方式運營。

深圳市天使投資引導基金由深圳市引導基金代深圳市財政局出資，資金來源于深圳市財政資金?；鸸芾砉居缮钲谑型顿Y控股有限公司及深圳市創(chuàng)新投資集團有限公司合資創(chuàng)立，分別占股60%、40%。

運作模式上，深圳市天使投資引導基金采取母子基金的運作模式，母基金由政府背景的機構直接管理，子基金采取市場化選聘的方式選定管理機構。

2021年1月，蘇州市天使投資引導基金（簡稱“蘇州天使母基金”）正式揭牌，基金由市本級和各市、區(qū)共同出資設立，規(guī)模達60億元，將為種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)發(fā)展注入優(yōu)質“資本活水”。

截至2022年2月，蘇州天使母基金已從400余只海內(nèi)外基金中篩選出40個團隊，完成設立19只子基金、引導倍率超3.4倍，投資行業(yè)覆蓋數(shù)字經(jīng)濟、生物醫(yī)藥、新一代信息技術等蘇州重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

不僅如此，蘇州天使母基金還與信達生物、雅本化學、科大訊飛等上市公司合作設立7只CVC天使基金，布局圍繞產(chǎn)業(yè)龍頭的創(chuàng)新資源；與蒲公英科創(chuàng)孵化器、長三角智創(chuàng)科技園、國際科技園等科技載體、國家級孵化器合作設立了7只天使孵化基金，賦能孵化平臺的項目成長。

產(chǎn)業(yè)精耕細作

為了更好地帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，政府引導基金對GP提出了更高的要求。

GP不僅要在自身專注的垂直產(chǎn)業(yè)中具備豐富的產(chǎn)業(yè)鏈資源和投資能力，還要對區(qū)域的政策和特點具備把握能力。這樣才能準確地為企業(yè)對接資金和政策，將區(qū)域資源優(yōu)勢發(fā)揮出來，幫助垂直產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)投中研究院的分析，政府引導基金著重支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，兼顧扶持發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)：有88%規(guī)定可投資于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，43%規(guī)定可投資于地方特色產(chǎn)業(yè)，16%明確可投資于國企混改，33%規(guī)定可投資于基礎設施建設項目。

投中研究院對“地方特色產(chǎn)業(yè)”的界定是投資方向聚焦與本地優(yōu)勢或特色戰(zhàn)略相契合的領域，并發(fā)現(xiàn)各級政府引導基金均在挖掘特色產(chǎn)業(yè)投資策略。

以深圳市引導基金為例。其子基金重點投資符合國家、廣東省及深圳市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，包括新一代信息技術、生物醫(yī)療、智能裝備、節(jié)能環(huán)保等行業(yè)。

在投資方面，各類子基金應主要投資于深圳市扶持和鼓勵發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)和其他市政府重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，其中新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展類子基金應有側重的專業(yè)投資領域，且投資于專業(yè)投資領域的資金額不低于子基金可投資金總額的60%。

另一家代表機構是北京科創(chuàng)基金。該基金專注投資硬科技領域，結合基金投資方向和北京區(qū)域發(fā)展重點，在全面覆蓋的基礎上側重于布局高成長潛力的細分領域。《北京市科技創(chuàng)新基金2020至2021年度投資指南》中有明確要求，“子基金投資領域和方向應符合科創(chuàng)基金政策導向，有側重的專業(yè)領域及明確的項目儲備?！?/p>

此外，《上海市天使投資引導基金申報指南（2017年度）》也明確提出，支持的行業(yè)領域包括節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及人工智能、文化創(chuàng)意、高技術服務業(yè)、農(nóng)業(yè)科技等本市重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領域。申請機構方面，其要求的具體條件包括“主要投資于政府扶持和鼓勵的產(chǎn)業(yè)領域中的初創(chuàng)企業(yè)，且有側重的專業(yè)投資領域?！?/p>

第四部分

“既要、又要、還要”：政府引導基金如何實現(xiàn)多元化目標

在前文中，我們分析了政府引導基金已經(jīng)發(fā)生的變化，如對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動、對早期創(chuàng)業(yè)和投資的支持、偏好有垂直產(chǎn)業(yè)專注的子基金管理團隊。

第三篇觀察主要圍繞政府引導基金的投資訴求變化，以及先行者們在進行的探索。

從資金屬性上看，政府引導基金的性質已經(jīng)從最早的財政補給，向推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方式過渡，并有望成為產(chǎn)業(yè)政策落實的重要政策工具。

對應在地方政府引導基金所要承擔的使命上，則開始向兼顧引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動實體經(jīng)濟、尋求財務回報的方向發(fā)展。

多元化目標的實現(xiàn)為政府引導基金管理提出了新要求，首先可以看到的是各地引導基金的市場化和專業(yè)化建設。

政府引導基金通過投資子基金實現(xiàn)前述多元化需求，讓優(yōu)秀的GP團隊成為稀缺資源。為了吸引優(yōu)秀基金管理團隊落地，一些陳舊的機制和要求開始松動，包括國有資本占比、注冊地限制、返投要求等。

績效評價機制不斷優(yōu)化

談談績效評價機制。

我們在八大核心發(fā)現(xiàn)部分中簡述了對政府引導基金政策效能、財務指標、管理效能的觀察，這些是政府引導基金的績效考評的常用指標。

通常來說，政府引導基金主要從政策效應、社會效益和管理效能三個維度構建績效評價指標體系。每個一級指標下設有二級指標、三級指標，賦予不同指標不同的權重。

2018年以來，我國政府引導基金進入規(guī)范化發(fā)展階段，政府引導基金管理也逐步完善。隨著國家關于政府引導基金的管理細則逐步完善，部分省市修訂了引導基金管理辦法。

與國家級引導基金相比，部分地區(qū)的政府引導基金政策更加靈活、導向性更加明確。

根據(jù)清科研究中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2021年底，中國累計設立1988只政府引導基金，目標規(guī)模約為12.45萬億元人民幣，認繳規(guī)模則達到約6.16萬億元人民幣。

政府引導基金與創(chuàng)投機構之間是一個雙向選擇的過程，政府引導基金需要創(chuàng)投機構來實現(xiàn)資本招商與經(jīng)濟轉型發(fā)展目標，創(chuàng)投機構則需要政府引導基金來撬動更多社會資本。

在這種合作中，科學的績效考核機制設計是雙方長期持續(xù)合作的基石。

“基金+產(chǎn)業(yè)”模式興起

政府引導基金向子基金管理人提出訴求的前提，是對區(qū)域內(nèi)的發(fā)展環(huán)境、市場前景、發(fā)展空間具備清晰認識。

有分析人士認為，我國經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展的階段中，政府引導基金應充分尊重區(qū)域發(fā)展的特點和規(guī)律，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢、梳理區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎、確定核心產(chǎn)業(yè)、完備產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，并適時出臺、修訂促進企業(yè)發(fā)展的配套政策，才能真正立足項目培育、夯實產(chǎn)業(yè)基礎、優(yōu)化營商環(huán)境，進而引導區(qū)域內(nèi)的諸多創(chuàng)新要素形成合力。

當“基金+產(chǎn)業(yè)”模式成為地方政府招商引資、發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)、促進當?shù)亟?jīng)濟高質量發(fā)展的通用模式，考驗地方政府的不只是引導基金的規(guī)模實力，更重要的是資金背后的資源與生態(tài)支持。

基于對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的深刻理解，“基金+產(chǎn)業(yè)”的合作模式開始發(fā)揮效用。在廈門市集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導基金的實踐中，該區(qū)通過建立“基金招商、產(chǎn)業(yè)布局、專業(yè)化服務”的招商工作機制，形成有集美特色的基金招商引資優(yōu)惠政策體系，并采取多項舉措優(yōu)化營商環(huán)境，完善政府服務，多舉措構建運行高效、良性發(fā)展的招商生態(tài)圈，成為許多企業(yè)落腳的“好婆家”。

共筑創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)

按照清科集團的測算，每1000億基金落地，在十年間能為區(qū)域政府帶來200億到300億的稅收，其帶來相應的產(chǎn)業(yè)資本落地量、GDP總量非?？捎^。

作為“基金+產(chǎn)業(yè)”的升級版，我們發(fā)現(xiàn)，一些政府引導基金正在試水與投資機構共同打造創(chuàng)新生態(tài)，形成“政府、產(chǎn)業(yè)、資本”的更多互動。

這樣的訴求下，有地方政府正在探索與頭部機構合作成立創(chuàng)新中心或創(chuàng)業(yè)孵化器。該合作模式中，政府引導基金與基金管理團隊一方面保持是基金出資人和基金管理人的關系，另一方面也作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)共建伙伴，為初創(chuàng)企業(yè)提供資金和資源。

不僅是北京、上海、深圳等傳統(tǒng)意義上的創(chuàng)投集聚區(qū)，近年蘇州、無錫等地都有PE/VC機構與地方政府及國資機構合作成立創(chuàng)新孵化中心的案例出現(xiàn)。對于地方政府和國資機構來說新的合作模式可用以解決引導基金和地方國資的分散式點狀投資問題，將政策、資金、資源更高效地集聚在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的物理載體中。

這些合作模式都可以理解為深化基金招商的具體實踐。通過深化與相關部門聯(lián)絡互動機制，地方政府能夠以引導基金為招商“抓手”，結合區(qū)域基金優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)特色、招商空間特點，促進增量和存量齊發(fā)力，為招商引資注入新的動力和支撐。

附1：評價結果

附2：評價標準

指導：南方財經(jīng)全媒體集團

出品：21世紀經(jīng)濟報道 21世紀創(chuàng)投研究院

策劃：陳晨星

統(tǒng)籌：林坤

撰寫：趙娜申俊涵

數(shù)據(jù)支持：粵港澳大灣區(qū)（廣東）財經(jīng)數(shù)據(jù)中心

戰(zhàn)略合作：CVSource投中數(shù)據(jù)  機構投資者評論IIR