推進(jìn)城中村改造，是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的一項重要舉措。

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。

城中村作為一座城市的低成本空間，由于其規(guī)模巨大、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、涉及數(shù)千萬新市民生活品質(zhì)改善，在城市更新中是關(guān)鍵的一環(huán)。最近幾年，涉及城中村改造的文件不斷出臺。比如，2023年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），今年6月13日，自然資源部發(fā)布《城中村改造國土空間規(guī)劃政策指引》。

目前，我國各個超大特大城市城中村改造工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，今年，北京、上海、廣州、深圳等20余個超大特大城市在政府工作報告或其他相關(guān)會議或文件中，對城中村改造工作進(jìn)行部署，大部分城市都提出了計劃改造目標(biāo)。如今年深圳計劃拆除城中村用地1.1平方公里，全年建設(shè)籌集保障房10萬套（間）、供應(yīng)分配6.5萬套（間）。

如何理解超大特大城市加速城中村改造？城中村改造將為城市發(fā)展帶來哪些動力，為城市中的新市民群體生活帶來哪些影響？

就上述問題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道專訪中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院二級教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院首任執(zhí)行院長葉裕民。

葉裕民表示，本輪城中村改造的關(guān)鍵目標(biāo)是促進(jìn)城中村改造和保障性租賃住房相結(jié)合，也就是將物質(zhì)資本投資與人力資本投資相結(jié)合，以人力資本積累促進(jìn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。

葉裕民。資料圖

城中村仍是遷徙人群第一個落腳點

《21世紀(jì)》：在過去的40年里，你認(rèn)為城中村為我國城市化、產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村居民市民化提供了什么？

葉裕民：城中村是在我國發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)的城市中，以較低的居住成本，為大批流動人口進(jìn)城提供的居住和生活空間，是中國獨特的社會經(jīng)濟(jì)和空間現(xiàn)象。城中村為遷徙人群降低了落腳城市的成本，因此降低了整個工業(yè)化的勞動成本，從而降低了整個工業(yè)化成本。

事實上，從農(nóng)村到城市，就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的過程，就是中國城市化和工業(yè)化的發(fā)展過程。因為城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是從低效率向高效率進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)我的計算，2020年一個勞動力從農(nóng)業(yè)進(jìn)入到城市就業(yè)，其創(chuàng)造GDP會從4萬元躍升到16萬元（第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)效率的平均值），所以就業(yè)結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)空間不斷調(diào)整，帶來了我國經(jīng)濟(jì)效率的持續(xù)提高，為我國經(jīng)濟(jì)的長期高增長提供了基本的要素保障和支撐。

《21世紀(jì)》：結(jié)合我國發(fā)展現(xiàn)實，如何理解并解決在《指導(dǎo)意見》提出城中村普遍存在公共衛(wèi)生差、安全風(fēng)險大、房屋安全和消防安全隱患多、配套設(shè)施落后、環(huán)境臟亂差、社會治理難等突出問題？

葉裕民：在正常情況下，城中村這個年輕人來城市的第一落腳點，起著跳板的作用，它迎來一批批年輕人，又不斷送走一批批年輕人，為年輕人提供由鄉(xiāng)村到城市，由小城市到大城市的過渡。

但是如果城市化問題較多，比如公共服務(wù)不公平引發(fā)的排斥性人口管理；就業(yè)市場不公平，使年輕人始終沒有進(jìn)入正規(guī)的產(chǎn)業(yè)機(jī)會；城市房價過高，年輕人買不起房等情況出現(xiàn)，這時候，年輕人無法進(jìn)入正規(guī)的房屋市場和就業(yè)空間，他們會繼續(xù)留在城中村，使城中村規(guī)模越來越大，居住人口越來越多。

這會帶來一系列問題：包括人口居住密度高、人居環(huán)境差、公共安全隱患大等等?！吨笇?dǎo)意見》也提出，城中村是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中形成的，需實施改造。城中村問題已經(jīng)是我國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展中的難點之一，需要加快城中村改造。

如何解決城中村住房難題呢？《指導(dǎo)意見》提出三種模式，分別為“公租房”、“民租房”和“整租房”，這三個模式各有其特點和服務(wù)對象：公租房基本屬于新建，成本最高，服務(wù)于城市最急需的人才和最低收入人群，一般占比10%~15%；民租房是利用現(xiàn)有存量住房資源、以拆除新建的形式改造后出租，可以配置完整社區(qū)的基本功能服務(wù)的房屋，適合于中高收入、中等收入和中低收入者家庭以及各類租賃住房需要者，約占40%~60%，可以成為保租房的主體供給模式；“整租房”（包括集租房等）利用存量住房資源、以整治提升的形式改造后出租，很多時候住房內(nèi)沒有獨立廚房，社區(qū)內(nèi)不進(jìn)行公共配套，主要適合于高收入單身青年和無孩家庭居住，約占15%~25%。最后還有《指導(dǎo)意見》中沒有提到的10%~15%的低收入單身遷移人員，他們一般居住在企業(yè)提供的集體宿舍，作為過渡性居住模式。以上四種居住方式相互配合，在城中村改造過程中會持續(xù)解決住房難題，最終實現(xiàn)全體居民住有所居。

滿足流動人口多層次居住需求

《21世紀(jì)》：《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。如何理解加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對城市發(fā)展的意義？城中村在其中將起到什么作用？

葉裕民：此前國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。會議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的一項重要舉措。

具體來說，首先，改造城中村可以通過改善民生，促進(jìn)人力資本積累，為國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供高素質(zhì)支撐。

其次，當(dāng)前中國發(fā)展到工業(yè)化中后期階段，需要發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力的重點，是以智能制造為主攻方向，推動數(shù)字技術(shù)與制造業(yè)深度融合，以人工智能賦能新型工業(yè)化。而這背后，對掌握先進(jìn)制造技術(shù)、新型材料性能、信息化技術(shù)等高端勞動力的需求巨大。因此，一座城市如果想培育新質(zhì)生產(chǎn)力，就需要滿足這類高素質(zhì)的勞動力的就業(yè)、居住需求。

同時，還需要解決流動人口的子女教育問題和住房問題。結(jié)合德國、日本、新加坡等國家現(xiàn)代化路徑可以看到，第一代移民進(jìn)入城市之后，他們的勞動力素質(zhì)相對較低，但是符合工業(yè)化早期的勞動密集型輕工業(yè)生產(chǎn)對勞動力的需求，同時他們將子女帶進(jìn)城市，接受城市正規(guī)教育，而隨著這批子女在城市成長之后，國家正好進(jìn)入工業(yè)化中期發(fā)展階段，這批人才剛好支撐工業(yè)化中期和后期對高素質(zhì)人才需求，因此城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展兩者不斷互相促進(jìn)，共同發(fā)展，直至實現(xiàn)現(xiàn)代化。

我國由于流動人口的居住和公共服務(wù)長期沒有得到很好解決，目前流動人口二代和三代人力資本的有效積累不足，這成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和高質(zhì)量發(fā)展的短板，需要進(jìn)一步改善。

解決城中村改造緩慢的難點

《21世紀(jì)》：在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何看待城中村改造對經(jīng)濟(jì)的影響？

葉裕民：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城中村改造可以通過三個路徑促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展：

首先，城中村改造的大規(guī)模投資將直接拉動經(jīng)濟(jì)增長，包括區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、住房建設(shè)等等。

其次，是以物質(zhì)資本投資撬動新一輪人力資本積累，進(jìn)而為下一輪高質(zhì)量發(fā)展提供關(guān)鍵要素支撐。一個國家進(jìn)入到工業(yè)化中后期以后，物質(zhì)資本投資邊際效益遞減，人力資本投資邊際效益持續(xù)遞增，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵動力。而城中村改造投資正是物質(zhì)資本投資和人力資本投資相結(jié)合的領(lǐng)域之一，以物質(zhì)資本投資解決住房、教育和社區(qū)營造問題，可以為新時代的發(fā)展廣泛積累人力資本，為國家和城市的高質(zhì)量發(fā)展提供新的動力。

再次，城中村改造也可以通過促進(jìn)內(nèi)需，從而拉動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。

《21世紀(jì)》：最新一輪城中村改造，你認(rèn)為和過去的城中村改造有何不同？主要障礙是什么？

葉裕民：本輪城中村改造有兩大政策創(chuàng)新：一是“做地模式”，二是城中村改造與保障性租賃住房相結(jié)合。

本輪城中村改造進(jìn)程的障礙主要有兩個：一是“做地模式”可能引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險，二是部分城市村民改造意愿下降。“做地模式”的優(yōu)點是相對公平。本輪開發(fā)模式由開發(fā)商主導(dǎo)轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)，國有企業(yè)執(zhí)行，統(tǒng)一補(bǔ)償金額。

但是該模式也有待完善部分。在房地產(chǎn)下行周期環(huán)境里，由于后續(xù)開發(fā)企業(yè)前期未介入土地征收，會增加土地出讓風(fēng)險和政府債務(wù)風(fēng)險，并延長后續(xù)開發(fā)時間、增加開發(fā)成本，這是城中村改造推進(jìn)較慢的原因。因此城市在做地模式中需要探索協(xié)商式規(guī)劃機(jī)制、市場充分參與的國企和民企公平競爭機(jī)制、政府與社會合作治理的“復(fù)合型做地模式”，保持“做地模式”的優(yōu)點并提升可操作性。

《21世紀(jì)》：目前城中村改造過程中面臨的債務(wù)風(fēng)險，如何避免？

葉裕民：避免債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵是社會投資與空間品質(zhì)提升能夠形成良性循環(huán)，也就是通過本輪城中村改造過程，能夠積累人力資本和社會資本，為下一輪高質(zhì)量發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。一旦形成良性循環(huán)，將會擴(kuò)大稅基、增加稅收，從而形成城中村改造—人力資本積累—經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展—稅收增加—進(jìn)一步城中村改造的良性循環(huán)，政府債務(wù)償還能力將持續(xù)提升，債務(wù)風(fēng)險逐步下降。所以只要擴(kuò)大良性循環(huán)的投資，便可以降低債務(wù)風(fēng)險。