推進城中村改造，是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發(fā)展的一項重要舉措。

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。

城中村作為一座城市的低成本空間，由于其規(guī)模巨大、產(chǎn)權復雜、涉及數(shù)千萬新市民生活品質改善，在城市更新中是關鍵的一環(huán)。最近幾年，涉及城中村改造的文件不斷出臺。比如，2023年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），今年6月13日，自然資源部發(fā)布《城中村改造國土空間規(guī)劃政策指引》。

目前，我國各個超大特大城市城中村改造工作正在穩(wěn)步推進。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，今年，北京、上海、廣州、深圳等20余個超大特大城市在政府工作報告或其他相關會議或文件中，對城中村改造工作進行部署，大部分城市都提出了計劃改造目標。如今年深圳計劃拆除城中村用地1.1平方公里，全年建設籌集保障房10萬套（間）、供應分配6.5萬套（間）。

如何理解超大特大城市加速城中村改造？城中村改造將為城市發(fā)展帶來哪些動力，為城市中的新市民群體生活帶來哪些影響？

就上述問題，21世紀經(jīng)濟報道專訪中國城市規(guī)劃學會常務理事，中國人民大學公共管理學院二級教授、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院首任執(zhí)行院長葉裕民。

葉裕民表示，本輪城中村改造的關鍵目標是促進城中村改造和保障性租賃住房相結合，也就是將物質資本投資與人力資本投資相結合，以人力資本積累促進城市的高質量發(fā)展。

葉裕民。資料圖

城中村仍是遷徙人群第一個落腳點

《21世紀》：在過去的40年里，你認為城中村為我國城市化、產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村居民市民化提供了什么？

葉裕民：城中村是在我國發(fā)達和較發(fā)達的城市中，以較低的居住成本，為大批流動人口進城提供的居住和生活空間，是中國獨特的社會經(jīng)濟和空間現(xiàn)象。城中村為遷徙人群降低了落腳城市的成本，因此降低了整個工業(yè)化的勞動成本，從而降低了整個工業(yè)化成本。

事實上，從農(nóng)村到城市，就業(yè)結構不斷調整的過程，就是中國城市化和工業(yè)化的發(fā)展過程。因為城鄉(xiāng)就業(yè)結構的調整，是從低效率向高效率進行調整。根據(jù)我的計算，2020年一個勞動力從農(nóng)業(yè)進入到城市就業(yè)，其創(chuàng)造GDP會從4萬元躍升到16萬元（第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)效率的平均值），所以就業(yè)結構的城鄉(xiāng)空間不斷調整，帶來了我國經(jīng)濟效率的持續(xù)提高，為我國經(jīng)濟的長期高增長提供了基本的要素保障和支撐。

《21世紀》：結合我國發(fā)展現(xiàn)實，如何理解并解決在《指導意見》提出城中村普遍存在公共衛(wèi)生差、安全風險大、房屋安全和消防安全隱患多、配套設施落后、環(huán)境臟亂差、社會治理難等突出問題？

葉裕民：在正常情況下，城中村這個年輕人來城市的第一落腳點，起著跳板的作用，它迎來一批批年輕人，又不斷送走一批批年輕人，為年輕人提供由鄉(xiāng)村到城市，由小城市到大城市的過渡。

但是如果城市化問題較多，比如公共服務不公平引發(fā)的排斥性人口管理；就業(yè)市場不公平，使年輕人始終沒有進入正規(guī)的產(chǎn)業(yè)機會；城市房價過高，年輕人買不起房等情況出現(xiàn)，這時候，年輕人無法進入正規(guī)的房屋市場和就業(yè)空間，他們會繼續(xù)留在城中村，使城中村規(guī)模越來越大，居住人口越來越多。

這會帶來一系列問題：包括人口居住密度高、人居環(huán)境差、公共安全隱患大等等。《指導意見》也提出，城中村是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中形成的，需實施改造。城中村問題已經(jīng)是我國新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展中的難點之一，需要加快城中村改造。

如何解決城中村住房難題呢？《指導意見》提出三種模式，分別為“公租房”、“民租房”和“整租房”，這三個模式各有其特點和服務對象：公租房基本屬于新建，成本最高，服務于城市最急需的人才和最低收入人群，一般占比10%~15%；民租房是利用現(xiàn)有存量住房資源、以拆除新建的形式改造后出租，可以配置完整社區(qū)的基本功能服務的房屋，適合于中高收入、中等收入和中低收入者家庭以及各類租賃住房需要者，約占40%~60%，可以成為保租房的主體供給模式；“整租房”（包括集租房等）利用存量住房資源、以整治提升的形式改造后出租，很多時候住房內沒有獨立廚房，社區(qū)內不進行公共配套，主要適合于高收入單身青年和無孩家庭居住，約占15%~25%。最后還有《指導意見》中沒有提到的10%~15%的低收入單身遷移人員，他們一般居住在企業(yè)提供的集體宿舍，作為過渡性居住模式。以上四種居住方式相互配合，在城中村改造過程中會持續(xù)解決住房難題，最終實現(xiàn)全體居民住有所居。

滿足流動人口多層次居住需求

《21世紀》：《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。如何理解加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化對城市發(fā)展的意義？城中村在其中將起到什么作用？

葉裕民：此前國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》。會議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發(fā)展的一項重要舉措。

具體來說，首先，改造城中村可以通過改善民生，促進人力資本積累，為國家實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展提供高素質支撐。

其次，當前中國發(fā)展到工業(yè)化中后期階段，需要發(fā)展新質生產(chǎn)力。新質生產(chǎn)力的重點，是以智能制造為主攻方向，推動數(shù)字技術與制造業(yè)深度融合，以人工智能賦能新型工業(yè)化。而這背后，對掌握先進制造技術、新型材料性能、信息化技術等高端勞動力的需求巨大。因此，一座城市如果想培育新質生產(chǎn)力，就需要滿足這類高素質的勞動力的就業(yè)、居住需求。

同時，還需要解決流動人口的子女教育問題和住房問題。結合德國、日本、新加坡等國家現(xiàn)代化路徑可以看到，第一代移民進入城市之后，他們的勞動力素質相對較低，但是符合工業(yè)化早期的勞動密集型輕工業(yè)生產(chǎn)對勞動力的需求，同時他們將子女帶進城市，接受城市正規(guī)教育，而隨著這批子女在城市成長之后，國家正好進入工業(yè)化中期發(fā)展階段，這批人才剛好支撐工業(yè)化中期和后期對高素質人才需求，因此城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展兩者不斷互相促進，共同發(fā)展，直至實現(xiàn)現(xiàn)代化。

我國由于流動人口的居住和公共服務長期沒有得到很好解決，目前流動人口二代和三代人力資本的有效積累不足，這成為經(jīng)濟持續(xù)增長和高質量發(fā)展的短板，需要進一步改善。

解決城中村改造緩慢的難點

《21世紀》：在我國經(jīng)濟新常態(tài)下，如何看待城中村改造對經(jīng)濟的影響？

葉裕民：經(jīng)濟新常態(tài)下，城中村改造可以通過三個路徑促進經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展：

首先，城中村改造的大規(guī)模投資將直接拉動經(jīng)濟增長，包括區(qū)域性基礎設施建設、城市的公共服務和基礎設施投資、住房建設等等。

其次，是以物質資本投資撬動新一輪人力資本積累，進而為下一輪高質量發(fā)展提供關鍵要素支撐。一個國家進入到工業(yè)化中后期以后，物質資本投資邊際效益遞減，人力資本投資邊際效益持續(xù)遞增，進而成為經(jīng)濟增長的關鍵動力。而城中村改造投資正是物質資本投資和人力資本投資相結合的領域之一，以物質資本投資解決住房、教育和社區(qū)營造問題，可以為新時代的發(fā)展廣泛積累人力資本，為國家和城市的高質量發(fā)展提供新的動力。

再次，城中村改造也可以通過促進內需，從而拉動經(jīng)濟持續(xù)增長。

《21世紀》：最新一輪城中村改造，你認為和過去的城中村改造有何不同？主要障礙是什么？

葉裕民：本輪城中村改造有兩大政策創(chuàng)新：一是“做地模式”，二是城中村改造與保障性租賃住房相結合。

本輪城中村改造進程的障礙主要有兩個：一是“做地模式”可能引發(fā)的債務風險，二是部分城市村民改造意愿下降。“做地模式”的優(yōu)點是相對公平。本輪開發(fā)模式由開發(fā)商主導轉為政府主導，國有企業(yè)執(zhí)行，統(tǒng)一補償金額。

但是該模式也有待完善部分。在房地產(chǎn)下行周期環(huán)境里，由于后續(xù)開發(fā)企業(yè)前期未介入土地征收，會增加土地出讓風險和政府債務風險，并延長后續(xù)開發(fā)時間、增加開發(fā)成本，這是城中村改造推進較慢的原因。因此城市在做地模式中需要探索協(xié)商式規(guī)劃機制、市場充分參與的國企和民企公平競爭機制、政府與社會合作治理的“復合型做地模式”，保持“做地模式”的優(yōu)點并提升可操作性。

《21世紀》：目前城中村改造過程中面臨的債務風險，如何避免？

葉裕民：避免債務風險的關鍵是社會投資與空間品質提升能夠形成良性循環(huán)，也就是通過本輪城中村改造過程，能夠積累人力資本和社會資本，為下一輪高質量發(fā)展打下良好的基礎。一旦形成良性循環(huán)，將會擴大稅基、增加稅收，從而形成城中村改造—人力資本積累—經(jīng)濟高質量發(fā)展—稅收增加—進一步城中村改造的良性循環(huán)，政府債務償還能力將持續(xù)提升，債務風險逐步下降。所以只要擴大良性循環(huán)的投資，便可以降低債務風險。