21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者周瀟梟實(shí)習(xí)生賴運(yùn)陽(yáng)北京報(bào)道 7月15日至18日，二十屆三中全會(huì)在北京召開，將研究進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化問題。

每屆三中全會(huì)的主題都是關(guān)于改革，二十屆三中全會(huì)的改革議題旨在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。黨的二十大明確了中國(guó)式現(xiàn)代化“兩步走”的戰(zhàn)略，到2035年我國(guó)要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，到本世紀(jì)中葉建成綜合國(guó)力和國(guó)際影響力領(lǐng)先的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍在恢復(fù)進(jìn)程中，仍然存在需求不足、預(yù)期偏弱等問題。這次著眼于中長(zhǎng)期的改革會(huì)議，外界普遍期待其能推動(dòng)生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放、社會(huì)活力的進(jìn)一步釋放。

在諸多改革事項(xiàng)中，財(cái)稅體制改革無疑是一項(xiàng)重要議題。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)稅制度安排涉及政府與市場(chǎng)，中央與地方，政府、企業(yè)與個(gè)人等重大關(guān)系。從中長(zhǎng)期來看，考慮到全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命、老齡化加深、提升公眾民生福祉等，需要有效率、可持續(xù)、公平普惠的財(cái)稅體制加以支撐。

2024年6月25日，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安在全國(guó)人大常委會(huì)上報(bào)告表示，推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，應(yīng)突出問題導(dǎo)向，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善地方稅體系，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束，建立健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。

財(cái)政部部長(zhǎng)的發(fā)言，大致勾勒出財(cái)稅體制改革需要完善的重點(diǎn)領(lǐng)域，包括預(yù)算制度、稅收制度、轉(zhuǎn)移支付等。近期，外界關(guān)于財(cái)稅體制改革的討論不少，圍繞增加地方財(cái)力、構(gòu)建地方稅體系、優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系等有不少建議，但討論也暴露出不少分歧和難點(diǎn)。

重點(diǎn)要解決什么問題

1994年推行分稅制改革，是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，奠定了我國(guó)目前財(cái)稅體制的基本框架。當(dāng)年分稅制改革，統(tǒng)一規(guī)范了相關(guān)稅制，并在中央和地方實(shí)行分稅，調(diào)動(dòng)了各方積極性，提升了籌集財(cái)政收入的能力。

2013年十八屆三中全會(huì)通過了全面深化改革的決定，財(cái)稅體制改革是其中的一項(xiàng)重要改革。之后完成了預(yù)算法的修訂、推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改增值稅、賦予地方政府舉債權(quán)、規(guī)范地方債管理等——圍繞改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度等方面推出了一系列重要改革舉措。

當(dāng)前，部分地方財(cái)政收支平衡難度加大。這背后的原因較為復(fù)雜，跟財(cái)政收入增速下降、賣地收入縮水、政府支出責(zé)任擴(kuò)大等相關(guān)。

2023年，我國(guó)一般公共預(yù)算收入約為21.68萬億元，其中稅收收入為18.11萬億元。2023年我國(guó)GDP規(guī)模為126萬億元，一般公共預(yù)算收入占GDP比重為17.2%，稅收收入占GDP比重為14.4%。可以發(fā)現(xiàn)，一般公共預(yù)算收入占GDP比重和稅收占GDP比重均呈現(xiàn)“先升后降”的走勢(shì)。以稅收占GDP比重為例，該比重從1994年的10.5%，大致持續(xù)上升至2012年的18.7%，隨后大致持續(xù)下行至2023年的14.4%。

近日，財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉在“第九屆國(guó)際保險(xiǎn)節(jié)暨IMA保險(xiǎn)名家2024年年度大會(huì)”上分享了其對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革的考慮：當(dāng)前有必要提高財(cái)政收入占GDP的比重。我國(guó)的預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算組成，刨除掉其中的交叉重復(fù)項(xiàng)、減去土地出讓收入的支出成本，以此來計(jì)算我國(guó)宏觀稅負(fù)，會(huì)發(fā)現(xiàn)2018年這一比重為28%~29%，從2019年開始推行大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，2023年該比重降至26%——低于同等收入國(guó)家（30%），更低于發(fā)達(dá)國(guó)家（35%以上）。2035年我國(guó)要進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家，還要應(yīng)對(duì)老齡化趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)提高國(guó)家財(cái)政收入的比重。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員高培勇撰文表示，當(dāng)務(wù)之急是要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)加快恢復(fù)向好，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)該盯住相關(guān)行為主體關(guān)切，側(cè)重在穩(wěn)預(yù)期、激發(fā)市場(chǎng)主體活力上。比如，對(duì)于地方政府，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方積極性，要穩(wěn)定中央和地方財(cái)政關(guān)系格局、全面落實(shí)分稅制、讓地方政府形成關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身財(cái)政收支的確定性預(yù)期；對(duì)于企業(yè)，應(yīng)激發(fā)企業(yè)活力，要規(guī)范政府和企業(yè)之間的財(cái)稅分配關(guān)系、有效降低企業(yè)稅負(fù)水平、從基本由企業(yè)“獨(dú)挑”稅負(fù)向企業(yè)和個(gè)人“分擔(dān)”稅負(fù)轉(zhuǎn)變；對(duì)于居民個(gè)人，應(yīng)推動(dòng)消費(fèi)的持續(xù)擴(kuò)大，要以“兩個(gè)規(guī)范”（規(guī)范收入分配秩序、規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制）為定位，對(duì)稅收、社保和轉(zhuǎn)移支付等分配制度進(jìn)行完善，對(duì)收入流量和財(cái)富存量進(jìn)行調(diào)節(jié)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)馬海濤表示，目前我國(guó)人口規(guī)模巨大、老齡化程度嚴(yán)重、國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜、財(cái)政狀況嚴(yán)峻和社會(huì)主要矛盾的變化，這些都是和財(cái)稅體制有關(guān)的結(jié)構(gòu)性問題。新一輪財(cái)稅體制改革要合理把握政府與市場(chǎng)的邊界及其調(diào)整力度，要合理界定政府規(guī)模，避免政府支出責(zé)任的不合理擴(kuò)張，明晰政府支出領(lǐng)域與方向。要考慮整個(gè)財(cái)政資源的統(tǒng)籌問題，全盤協(xié)調(diào)新使命、新要求和改革措施的系統(tǒng)性。要將國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)任務(wù)作為財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域，在助力科技自立自強(qiáng)、加快發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型五大領(lǐng)域謀篇布局。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)：從財(cái)產(chǎn)稅到消費(fèi)稅

新一輪財(cái)稅體制改革，無論是厘清政府和市場(chǎng)的邊界，還是調(diào)動(dòng)地方政府積極性、解決地方財(cái)政困難，抑或是應(yīng)對(duì)老齡化，都離不開“錢從哪里來”的問題，即優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)是重要議題。業(yè)界對(duì)于優(yōu)化稅制的方向，多指向“健全地方稅、直接稅體系”。

所謂直接稅，包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅（包括房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅）等，這類稅收直接向個(gè)人或企業(yè)開征，納稅義務(wù)人就是稅收實(shí)際負(fù)擔(dān)人。健全直接稅，能提高稅收的收入和財(cái)富調(diào)節(jié)能力。所謂間接稅，包括增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等，這類稅種往往包含在價(jià)格中，稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁。在我國(guó)間接稅表現(xiàn)為由企業(yè)繳納、實(shí)際由消費(fèi)者承擔(dān)，存在一定程度上的“累退性”，即收入越高承擔(dān)的稅負(fù)越輕。

國(guó)務(wù)院原副秘書長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授江小涓表示，應(yīng)按照共同富裕的要求推進(jìn)稅制改革。改革重點(diǎn)是從流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對(duì)企業(yè)法人征稅轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀蝗撕头ㄈ斯餐鞫?，逐步形成納稅與享受公共福利相匹配的格局。流轉(zhuǎn)稅征收環(huán)節(jié)上，也要由僅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)向從生產(chǎn)環(huán)節(jié)與消費(fèi)環(huán)節(jié)共同征收，征收價(jià)外型消費(fèi)稅，減輕地方對(duì)土地財(cái)政的過度依賴，形成兼顧發(fā)展與公平的可持續(xù)地方財(cái)力保障。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)馬光榮對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，稅制改革應(yīng)該提高直接稅比重，以增強(qiáng)稅收的公平性。我國(guó)企業(yè)所得稅稅率為25%，美國(guó)企業(yè)所得稅降至21%，出于全球資本競(jìng)爭(zhēng)的考慮，企業(yè)所得稅稅率沒有提升空間。我國(guó)個(gè)稅收入在稅收中占比7%，占GDP的比重也較低，建議平衡好勞動(dòng)所得和資本所得的稅率差異、補(bǔ)強(qiáng)個(gè)稅征管的薄弱環(huán)節(jié)等，以提高個(gè)稅籌集收入的能力。財(cái)產(chǎn)稅核心就是房地產(chǎn)稅，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入飽和階段，土地出讓收入會(huì)大幅減少，建議逐步穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。

馬光榮也指出，個(gè)稅改革涉及利益調(diào)整較多，不能追求收入立馬有飛躍式提升，改革應(yīng)該是漸進(jìn)的。按照目前房地產(chǎn)市場(chǎng)的形勢(shì)，預(yù)計(jì)近幾年都不會(huì)貿(mào)然推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革。個(gè)稅和財(cái)產(chǎn)稅的改革需要時(shí)間，是循序漸進(jìn)的過程。如果個(gè)稅和財(cái)產(chǎn)稅貢獻(xiàn)的收入增量有限，可以考慮改造消費(fèi)稅，將其變成地方稅。通過擴(kuò)大消費(fèi)稅的征稅范圍，將消費(fèi)稅的征管環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成地方稅，給地方一個(gè)穩(wěn)定的稅收來源。

近日，有關(guān)消費(fèi)稅的討論漸多，不少均是出于構(gòu)建地方稅體系、充實(shí)地方財(cái)力的考慮。另外，此前為了充實(shí)地方財(cái)政收入，曾將部分消費(fèi)稅劃給地方。

我國(guó)消費(fèi)稅是針對(duì)高檔、資源型、特定消費(fèi)品開展的一種調(diào)節(jié)稅，征稅稅目包括游艇、貴重首飾珠寶、成品油、煙、酒等。2023年我國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入為1.61萬億元（不包括進(jìn)口貨物消費(fèi)稅），占全部稅收比重為8.9%，籌集收入能力優(yōu)于個(gè)人所得稅。2019年國(guó)務(wù)院推出《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，其中一項(xiàng)主要改革措施，就是后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。目前，已對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施了改革。

但是，將消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)為地方稅，市場(chǎng)上也不乏反對(duì)聲音。2019年將高檔手表、貴重首飾等部分消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)地方后，后續(xù)并沒有其他劃轉(zhuǎn)舉措，也是因?yàn)橛龅搅爽F(xiàn)實(shí)困難。將消費(fèi)稅從生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收后移到批發(fā)零售環(huán)節(jié)，大大增加了征稅的復(fù)雜性。另外，消費(fèi)稅主要來自于煙、酒、車輛、燃油，對(duì)車輛、燃油征收消費(fèi)稅則專項(xiàng)用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，對(duì)煙、酒征收消費(fèi)稅旨在抑制相關(guān)消費(fèi)，若劃給地方面臨公平性和逆向激勵(lì)效應(yīng)等問題。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，地方稅體系建設(shè)是過去數(shù)年學(xué)界和實(shí)務(wù)部門關(guān)注較多的話題，地方稅體系建設(shè)重點(diǎn)從財(cái)產(chǎn)稅轉(zhuǎn)移到了消費(fèi)稅。從目前運(yùn)行狀況及收入規(guī)模來看，消費(fèi)稅有成為地方稅的潛力。但是，從哪個(gè)角度和從什么環(huán)節(jié)將其納入地方稅體系，仍有細(xì)致探討和有效探索的必要。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授白彥鋒表示，當(dāng)前第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，且二三產(chǎn)業(yè)在加速融合，建議消費(fèi)稅從現(xiàn)在的“貨物稅”向“貨物服務(wù)稅”轉(zhuǎn)變。比如，我國(guó)消費(fèi)稅只在單環(huán)節(jié)征稅，現(xiàn)實(shí)中有些小汽車在銷售環(huán)節(jié)“虧損賣車”，使得稅基大量向后續(xù)保養(yǎng)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。類似的，消費(fèi)稅目前征稅的游艇，以及未來可能征稅的私人飛機(jī)等高檔消費(fèi)品，若這些領(lǐng)域的供應(yīng)商選擇成立俱樂部、甚至在國(guó)外注冊(cè)，僅僅瞄準(zhǔn)“商品”課稅是不夠的。

如何調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系

地方財(cái)政困難加大，部分原因在于當(dāng)前事權(quán)和支出責(zé)任更多由地方承擔(dān)。如何優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系，也是外界關(guān)注的焦點(diǎn)。

2023年我國(guó)一般公共預(yù)算收入21.7萬億元，其中中央收入占比46%，地方本級(jí)收入占比54%2023年我國(guó)一般公共預(yù)算支出27.46萬億元，其中中央支出占比約14%，地方支出占比86%。2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模10.3萬億元，該額度高于中央本級(jí)收入，意味著當(dāng)年中央本級(jí)支出依賴于赤字融資。

需要指出的是，近年來為了幫助地方財(cái)政收支平衡，中央加大了對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)更多由中央政府加杠桿。比如2023年增發(fā)萬億國(guó)債，2024年及未來幾年發(fā)行的超長(zhǎng)期特別國(guó)債，均由中央加杠桿。

江小涓表示，下一輪深化改革，兩條主線既要堅(jiān)持又要?jiǎng)?chuàng)新：一是堅(jiān)持解放和發(fā)展生產(chǎn)力這條主線，關(guān)鍵是創(chuàng)新各類資源配置效率，提高全要素生產(chǎn)率；二是堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是處理好各方面權(quán)責(zé)益關(guān)系，提高多元復(fù)雜訴求下協(xié)同治理能力。其中，治理型改革，應(yīng)科學(xué)合理界定中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。央地財(cái)稅關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ)，維護(hù)中央對(duì)重大全局問題的決策權(quán)和調(diào)動(dòng)地方積極性主動(dòng)性是處理好這個(gè)關(guān)系的要害。中央政府要加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，建設(shè)全局性重大社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，并擁有重大問題做出決策和推動(dòng)實(shí)施的財(cái)政能力。要以增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能和公共服務(wù)能力為導(dǎo)向，明確地方各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，增強(qiáng)地方自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性能動(dòng)性。

樓繼偉表示，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央財(cái)政收入一般占比在60%以上，中央支出占比普遍在50%以上；相較之下，我國(guó)中央財(cái)政收入和支出占比都偏低。下一步改革的方向，應(yīng)該是提高中央支出占比，將部分事權(quán)上收中央。像涉及全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的事權(quán)，比如社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（事關(guān)全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)）等應(yīng)由中央直接管理。

央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整背后，不僅僅是事權(quán)和財(cái)力分配的問題，往往還涉及機(jī)構(gòu)和人事等調(diào)整，并非易事。有專家指出，中國(guó)是一個(gè)面積和人口雙重層面的大國(guó)，市縣層面有諸多繁雜的管理事務(wù)，真正適合上移到中央的事權(quán)不是那么多，建議提高地方財(cái)力保障水平。

何代欣表示，當(dāng)前幫助地方政府實(shí)現(xiàn)收支平衡，要注意三方面的問題。第一，要客觀認(rèn)識(shí)地方財(cái)政平衡受到多重沖擊影響，比如土地收入縮水跟房地產(chǎn)周期和經(jīng)濟(jì)周期相關(guān)，償債壓力加大跟過往政府負(fù)債體制有關(guān)。第二，要科學(xué)準(zhǔn)確預(yù)判地方財(cái)政平衡的趨勢(shì)，這對(duì)制定什么政策、推進(jìn)什么改革，來維持短中長(zhǎng)期財(cái)政平衡至關(guān)重要，可以借鑒1994年分稅制改革經(jīng)驗(yàn)。第三，需要把具體情況和發(fā)展方向結(jié)合起來，近年來我國(guó)在地方財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)、穩(wěn)支出方面做了大量工作。

“將來及今后一段時(shí)間，央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整可能要面對(duì)更多重要領(lǐng)域。在全面深化改革的大背景下，在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，央地財(cái)政關(guān)系會(huì)有更多更好的條件去推進(jìn)解決一些比較棘手的問題”，何代欣指出。