21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 記者李愿 北京報(bào)道

隨著社會(huì)老齡化的不斷加深，國家層面對(duì)養(yǎng)老問題也愈加重視。今年國辦“1號(hào)文”首次聚焦銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，吹響了銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的總動(dòng)員令，這也使得2024年被稱為銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的元年。

今年兩會(huì)政府工作報(bào)告也在多處對(duì)養(yǎng)老問題給予關(guān)注，并設(shè)定了相關(guān)的目標(biāo)，如加大基本養(yǎng)老等財(cái)政補(bǔ)助力度，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)容提質(zhì)，全國實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金制度，大力發(fā)展養(yǎng)老金融，加強(qiáng)養(yǎng)老等民生科技研發(fā)應(yīng)用，深化養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)民生領(lǐng)域改革，加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)短板力度，等等。

如何理解政府工作報(bào)告對(duì)養(yǎng)老相關(guān)的政策安排，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、個(gè)人養(yǎng)老金等應(yīng)該如何對(duì)政策進(jìn)行完善？近日，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者對(duì)全國人大常委會(huì)委員，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長、中國人民大學(xué)教授鄭功成進(jìn)行了專訪。

鄭功成，受訪者供圖

智慧養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)的一條必由之路

《21世紀(jì)》：隨著社會(huì)老齡化不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)的需求也在不斷增加，日前提交審議的政府工作報(bào)告提出今年要“推動(dòng)養(yǎng)老、育幼、家政等服務(wù)擴(kuò)容提質(zhì)，支持社會(huì)力量提供社區(qū)服務(wù)”，請(qǐng)問目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要短板在哪里，未來應(yīng)如何擴(kuò)容提質(zhì)？

鄭功成：進(jìn)入本世紀(jì)以來，特別是近10年以來，我國人口結(jié)構(gòu)深刻變化趨勢(shì)的最顯著特征就是老齡化與少子化并行。以2021年65歲及以上人口占全國總?cè)丝谥冗_(dá)14.2%為標(biāo)志，我國已經(jīng)從輕度老齡化步入了中度老齡化階段，且不可逆轉(zhuǎn)地向深度老齡化邁進(jìn)；人均預(yù)期壽命已達(dá)78.2歲，正在向80歲的高齡社會(huì)邁進(jìn)；而生育率在近幾年間掉入了低水平陷阱，且短期內(nèi)難以改變；家庭結(jié)構(gòu)小型化且以1人戶、2人戶為主體。這些事實(shí)決定了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化不可逆轉(zhuǎn)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)事實(shí)上成了關(guān)乎所有老年人及每個(gè)家庭幸福的國之大事，并且客觀上已經(jīng)處于至關(guān)重要的窗口期。

然而，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展總體滯后的局面并未改變，存在的主要問題是質(zhì)量不高、人力不足。一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量不能得到公眾普遍認(rèn)可，這直接影響到老年人及其家庭成員的消費(fèi)信心，進(jìn)而又反過來影響著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)模、效益與效率，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老服務(wù)需求日益高漲的情形下，呈現(xiàn)的卻是無錢者無力消費(fèi)、有錢人不愿消費(fèi)、大部分對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有需要者得不到滿足的現(xiàn)象。因?yàn)闆]有質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)不會(huì)吸引老年人及其家庭成員消費(fèi)，而不能將龐大的養(yǎng)老服務(wù)需要轉(zhuǎn)化成為有效的現(xiàn)實(shí)服務(wù)供給，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)就只能是停留在紙面上的朝陽產(chǎn)業(yè)。

另一方面，在日益高漲的養(yǎng)老服務(wù)需求面前，誰為老年人提供服務(wù)已經(jīng)成為世紀(jì)難題。在少子高齡化不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代背景下，要建立一支數(shù)量逾千萬量級(jí)的龐大養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍幾乎是不可能的，這也會(huì)直接或間接地影響到整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。可見，我們必須凝聚一個(gè)共識(shí)，即養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)走到了關(guān)鍵性窗口期，必須以提高服務(wù)質(zhì)量和壯大專業(yè)人才隊(duì)伍為條件，進(jìn)而增進(jìn)老年人及其家庭成員對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信任，讓有需要的老年人能夠放心消費(fèi)，讓老年人的潛在消費(fèi)需求轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)行為。

結(jié)合現(xiàn)實(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，要解決養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域質(zhì)量不高與人力不足的問題，僅因循強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)和增加人力的既有路徑顯然是不夠的。因?yàn)樵敢馔渡眇B(yǎng)老服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)者偏少，在現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者中真正具備專業(yè)素養(yǎng)的偏少，加之各地發(fā)展水平及養(yǎng)老服務(wù)的硬件、軟件設(shè)施條件相差懸殊，這種現(xiàn)象不僅很難得到緩解，而且可能伴隨少子高齡化現(xiàn)象的進(jìn)一步發(fā)展更加嚴(yán)峻。因此，要發(fā)展好我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，還必須開辟新的路徑，而推進(jìn)智慧養(yǎng)老顯然是必由之路，即將信息化、數(shù)字化、智能化工具全方位地融入養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的全過程，以促使整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的質(zhì)量得到普遍提升，并緩解養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人力供給不足的問題。我這里說的是以智能化彌補(bǔ)人力之不足，但不能簡(jiǎn)單地以智能化替代人工服務(wù)，因?yàn)槔夏耆耸怯星楦械娜耍枰牟皇且粋€(gè)機(jī)器，在這方面一定要把握好“度”。

可以肯定，只要在新時(shí)代的養(yǎng)老服務(wù)中注入智慧養(yǎng)老元素，讓信息化、數(shù)字化與智能化的工具作用得到充分發(fā)揮，我國的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量就會(huì)得到快速提升，人力不足的問題亦會(huì)因效率提升而得到緩解，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)朝著全面、有效地滿足少子高齡化條件下養(yǎng)老服務(wù)需要目標(biāo)穩(wěn)健邁進(jìn)。一個(gè)高質(zhì)量、有效率的養(yǎng)老服務(wù)體系的全面建成與發(fā)展，不僅會(huì)為所有老年人及億萬家庭提供清晰、穩(wěn)定的老年保障安全預(yù)期，而且會(huì)成為人口結(jié)構(gòu)深刻變化背景下的民生經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，并在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中為全體老年人穩(wěn)步邁向共同富裕的理想境界而提供有力支撐。

《21世紀(jì)》：能否具體解釋一下“智慧養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)的必由之路”，我們也看到在全社會(huì)數(shù)字化、智能化不斷發(fā)展的背景下，“數(shù)字鴻溝”也引發(fā)了一系列相關(guān)的問題，在社會(huì)保障領(lǐng)域應(yīng)該如何避免發(fā)生？

鄭功成：在實(shí)踐中，我們已經(jīng)看到了數(shù)字化智能化在社會(huì)保障領(lǐng)域帶來的諸多好處，如互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)使人們參加社會(huì)保險(xiǎn)并獲取相關(guān)服務(wù)更加便捷；利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)也為社會(huì)保障管理部門提供決策支持、優(yōu)化資源配置和政策制定；通過數(shù)據(jù)分析和建模，更準(zhǔn)確地定位和滿足社會(huì)保障受益人的需求，進(jìn)而提高政策效果；它使養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)、殘疾人福利事業(yè)更加精準(zhǔn)，它還徹底打破了人們參與慈善活動(dòng)所受到的時(shí)空及場(chǎng)域限制；進(jìn)而為有效治理社會(huì)保障提供了最為有效的監(jiān)管途徑。因此，重視社會(huì)保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在社會(huì)保障實(shí)踐中充分利用智能化、數(shù)智化工具或手段，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要性。

在養(yǎng)老服務(wù)方面，智慧養(yǎng)老更是一條必由之路。因?yàn)橹腔垧B(yǎng)老可以提供更加便捷化、多樣化、專業(yè)化、精準(zhǔn)化的服務(wù)，提高養(yǎng)老資源的利用率，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的不足，解決養(yǎng)老諸多難題。“聯(lián)合國健康老齡化行動(dòng)十年（2021-2030）”就將智慧養(yǎng)老賦能社區(qū)居家養(yǎng)老視為提升全球老年人福祉的重要任務(wù)。我國《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》亦要求提高科技對(duì)老年服務(wù)的支撐能力，化解人口老齡化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。而數(shù)智化技術(shù)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，打破原有的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老的界限，打造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的多元模式共存的社區(qū)虛擬養(yǎng)老院等新模式，能夠更好地滿足老年人多樣化養(yǎng)老需求，元宇宙養(yǎng)老更是充滿無限可能。如數(shù)智化背景下照護(hù)機(jī)器人、人工智能等成為新的護(hù)理主體，同時(shí)通過外骨骼等自立支援輔具，更多的半失能老年人也可以實(shí)現(xiàn)自我照護(hù)。

我充分肯定數(shù)字化智能化數(shù)智化的進(jìn)步意義，并不意味著這種技術(shù)進(jìn)步及其利用只有好的一面。事實(shí)上，任何技術(shù)進(jìn)步客觀上都具有兩面性，在將數(shù)字化工具融入社會(huì)保障領(lǐng)域時(shí)，不能有技術(shù)萬能的極端取向，我們需要理性研判數(shù)字化技術(shù)對(duì)人力服務(wù)的替代效應(yīng)。必須承認(rèn)，即使是智能化的機(jī)器人也不會(huì)完全具備人文關(guān)懷的情懷和充滿人性，人與人的社會(huì)關(guān)系不能轉(zhuǎn)化成為人與機(jī)器或數(shù)字的關(guān)系，同時(shí)還涉及隱私保護(hù)與心理安全的接受度。因此，在萬物互聯(lián)的時(shí)代，社會(huì)保障領(lǐng)域確實(shí)要高度重視數(shù)智化、智能化，但在利用中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適當(dāng)、適度，絕對(duì)不能讓人成為技術(shù)或機(jī)器的俘虜。

社會(huì)保障領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急，是要系統(tǒng)研究數(shù)字技術(shù)及其智能化或數(shù)智化帶來的影響，同時(shí)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程，既要充分利用技術(shù)進(jìn)步帶來的好處，又要防止被濫用產(chǎn)生的不良后果。應(yīng)當(dāng)有負(fù)面清單，如嚴(yán)格防止數(shù)字化或者智能化、數(shù)智化損害人的隱私與尊嚴(yán)，杜絕這種工具被利益集團(tuán)或者商業(yè)集團(tuán)濫用，還要通過法制與嚴(yán)密的規(guī)程與標(biāo)準(zhǔn)化，堵塞這種技術(shù)手段應(yīng)用中的漏洞，并嚴(yán)格懲治違規(guī)違法行為。唯有如此，才能讓數(shù)字化、智能化、數(shù)智化工具的正面效應(yīng)得到充分發(fā)揮，負(fù)面效應(yīng)得到有效控制，最終成為造福人民、助力福利增長的可靠工具。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)做到統(tǒng)一、公平、法治

《21世紀(jì)》：作為解決社會(huì)老齡化矛盾的重要政策安排之一，日前提交審議的政府工作報(bào)告提出今年“在全國實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金制度，積極發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)”。事實(shí)上，個(gè)人養(yǎng)老金試點(diǎn)了一年多，在繳存、投資等方面效果不達(dá)預(yù)期，你認(rèn)為主要是什么原因？對(duì)于即將在全國實(shí)施的個(gè)人養(yǎng)老金制度，你有哪些相關(guān)的建議？

鄭功成：一年多前，個(gè)人養(yǎng)老金政策出臺(tái)，為個(gè)人做好養(yǎng)老財(cái)務(wù)儲(chǔ)備提供了一條新的途徑，也使我國多層次養(yǎng)老金體系的框架進(jìn)一步完善。然而，與推出時(shí)的轟轟烈烈相比，一年多來的現(xiàn)實(shí)結(jié)果告訴我們，個(gè)人養(yǎng)老金參與者少、觀望者多、實(shí)際繳存者更少的局面表明市場(chǎng)反應(yīng)并不理想。因?yàn)槲覈蜆I(yè)人口達(dá)7億多人，個(gè)人養(yǎng)老金開戶者逾5000萬人，約相當(dāng)于總就業(yè)人數(shù)的7%左右，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)不到開戶人數(shù)的30%，換言之，只有約3%的就業(yè)勞動(dòng)者實(shí)際繳納了個(gè)人養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)，且繳費(fèi)額度離人年均12000元的上限距離不小。

這種“形熱實(shí)冷”的情形其實(shí)在意料之中，因?yàn)橛绊憘€(gè)人養(yǎng)老金政策實(shí)踐效果的原因是多方面的，如政策本身是否精準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境與發(fā)展水平是否適宜，個(gè)人能力與選擇偏好是否相符，等等。更為關(guān)鍵的是，作為多層次養(yǎng)老金制度體系的第一層次即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度迄今尚未成熟、定型。就像一座大廈，根基都沒有打好，就想在上面建筑高層一樣，即使建設(shè)好了，也不會(huì)有太多人真正購買，因?yàn)闆]有安全預(yù)期。因此，我認(rèn)為，包括個(gè)人養(yǎng)老金在內(nèi)的養(yǎng)老財(cái)務(wù)儲(chǔ)備制度性安排，都必須以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成熟、定型為前提條件，沒有這個(gè)條件，一切都在不確定之中，政策實(shí)踐就不會(huì)有理想的效果。

對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展，我有四點(diǎn)建議：

一是不要談多支柱，要講多層次，并在多層次體系建構(gòu)中考慮并推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金財(cái)務(wù)儲(chǔ)備政策及實(shí)踐。多層次講先后順序，能夠確保養(yǎng)老金制度體系有序發(fā)展；多支柱模糊制度建構(gòu)的順序，既無法做到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)先發(fā)展，也不可能讓第二、三層次喧賓奪主地得到發(fā)展。因此，強(qiáng)調(diào)多層次、少談多支柱，不是一個(gè)概念之爭(zhēng)，背后隱含的是養(yǎng)老金體系建構(gòu)的理念。

二是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)下真功夫，早日促使其走向成熟、定型。一個(gè)成熟的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要符合統(tǒng)一、公平、法治三要素，我國現(xiàn)行制度即使是按照三大群體分割也并未真正統(tǒng)一，如職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就沒有真正做到全國統(tǒng)籌，而三大群體之間差距偏大也是一個(gè)廣受詬病的客觀事實(shí)，養(yǎng)老金制度如此重要卻還主要依靠政策性文件主導(dǎo)，這表明其離一個(gè)成熟的制度安排還有相當(dāng)距離，加快改革步伐不僅具有必要性，而且具有緊迫性。必須在促進(jìn)制度統(tǒng)一、縮小不公平、步入法治軌道上形成共識(shí)，在克服地方主義、本位主義上下功夫。

三是遵循市場(chǎng)法則，讓個(gè)人養(yǎng)老金回歸市場(chǎng)。我認(rèn)為，個(gè)人養(yǎng)老金制度的建制目的，應(yīng)當(dāng)是為有需要的人開辟一條積累養(yǎng)老財(cái)務(wù)儲(chǔ)備的途徑，是為完善多層次養(yǎng)老金制度體系服務(wù)的，同時(shí)也為金融業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造新的條件。為此，應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人養(yǎng)老金的私有屬性和個(gè)人養(yǎng)老金經(jīng)營的市場(chǎng)屬性，進(jìn)而開放參保人群而不是設(shè)立限制性門檻，凡有意愿的人應(yīng)當(dāng)均可參與，凡一切具備經(jīng)營資質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)均可經(jīng)辦；同時(shí)開放監(jiān)管，不僅接受金融監(jiān)管部門的監(jiān)督，而且接受社會(huì)監(jiān)督。這樣，必定能夠真正激發(fā)人們參保的積極性和市場(chǎng)主體的積極性，進(jìn)而達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)。

四是要重點(diǎn)支持現(xiàn)在養(yǎng)老金極低的居民特別是農(nóng)民購買個(gè)人養(yǎng)老金，政府可以學(xué)習(xí)德國的李斯特計(jì)劃即給予低收入者一個(gè)補(bǔ)貼，只要其參加并繳費(fèi)最低的保險(xiǎn)費(fèi)就能夠獲得一筆可以預(yù)期的養(yǎng)老金，這是雪中送炭。如果個(gè)人養(yǎng)老金只對(duì)高收入者有利，則對(duì)其是錦上添花，對(duì)社會(huì)而言則是放大了收入分配差距。因此，對(duì)于基本養(yǎng)老金不低的人而言，還是讓其自行找保險(xiǎn)市場(chǎng)解決為宜。

基于人口老齡化高齡化趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，伴隨中國式現(xiàn)代化進(jìn)程和走向共同富裕步伐的加快，中等收入群體會(huì)持續(xù)壯大，人們?yōu)樽约豪夏晟钭霰匾踔脸渥愕膬?chǔ)備，將是一個(gè)理性的選擇，伴隨中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程及以中等收入群體為主體的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成，可以預(yù)期個(gè)人養(yǎng)老金具有日益廣闊的前景。目前的關(guān)鍵是要理清思路，遵循層次順序，在筑牢第一層次根基的條件下，使其得到持續(xù)發(fā)展。

《21世紀(jì)》：個(gè)人養(yǎng)老金制度的推出，很多人理解為未來養(yǎng)老金替代率會(huì)不斷下降，養(yǎng)老要靠自己。你剛談到社保制度要講多層次，二、三層次不能喧賓奪主，從制度層面來說，應(yīng)該如何進(jìn)一步優(yōu)化，使得第一層次養(yǎng)老金可持續(xù)、高質(zhì)量地發(fā)展？

鄭功成：基于共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)要求和國家發(fā)展目標(biāo)，作為體現(xiàn)社會(huì)公平的法定制度安排的基本養(yǎng)老金，應(yīng)當(dāng)為全體老年人的基本生活提供較為充足的經(jīng)濟(jì)保障，其替代率可以50%左右為預(yù)設(shè)目標(biāo)，同時(shí)采取有效措施，促使現(xiàn)行分別面向不同人群的三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差距不斷縮小，最終走向相對(duì)平等或?qū)嵭薪y(tǒng)一制度。

在基本養(yǎng)老金制度建設(shè)中，需要將居民養(yǎng)老金改革置于重要地位，核心是要改變農(nóng)民的不利地位，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是很難產(chǎn)生高收入的產(chǎn)業(yè)。我到日本、法國、荷蘭等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家均考察過，這些國家的農(nóng)民是具有國家福利享有者的身份的，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面是政府扮演著雇主的角色，即這些國家的政府像我國的用人單位一樣為農(nóng)民參加法定養(yǎng)老保險(xiǎn)分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，這使得農(nóng)民擺脫了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的弱勢(shì)地位。我國現(xiàn)行做法顯然不是，農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的分擔(dān)者，從而是一種福利損失。面向未來，必須厘清誰是真正的農(nóng)民，再由政府為其承擔(dān)起類似用人單位分擔(dān)繳費(fèi)的責(zé)任，同時(shí)對(duì)其參保個(gè)人養(yǎng)老金給予直接補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼政策還可以向低收入職工與靈活就業(yè)勞動(dòng)者擴(kuò)展。

經(jīng)過多層次養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改造，構(gòu)建雙層構(gòu)架，解決好農(nóng)民的基本養(yǎng)老金問題，我國的養(yǎng)老金制度就可以擺脫現(xiàn)有困境，步入符合中國式現(xiàn)代化要求的新境界。