溫彬（中國民生銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

王靜文（中國民生銀行研究院宏觀研究中心主任）

日前，第十四屆全國人民代表大會第二次會議在京召開。今年政府工作報(bào)告將年度增長目標(biāo)設(shè)置為5.0%左右，要求“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”，做好重點(diǎn)工作，鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢。

發(fā)展目標(biāo)：與中長期目標(biāo)相銜接

政府工作報(bào)告將我國2024年GDP增長目標(biāo)設(shè)置為5.0%左右，與上年增長目標(biāo)持平，基本符合市場預(yù)期。

從必要性角度看，一是與中長期目標(biāo)相銜接。如果要實(shí)現(xiàn)2035年經(jīng)濟(jì)總量翻一番目標(biāo)，需要2024年-2035年平均經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到4.55%左右。為留出緩沖空間，所以未在上年目標(biāo)基礎(chǔ)上再下調(diào)。二是為就業(yè)提供支撐。2024年預(yù)計(jì)高校畢業(yè)生人數(shù)將上升至1179萬人，再創(chuàng)歷史新高。所以就業(yè)目標(biāo)調(diào)整為“1200萬人以上”。按照“增長一個(gè)百分點(diǎn)帶動大約220萬個(gè)就業(yè)崗位”推算，至少需要達(dá)到5.0%左右的增速才能保證就業(yè)穩(wěn)定。

從可行性角度看。2023年我國GDP平減指數(shù)為-0.5%，連續(xù)三個(gè)季度處于負(fù)增長區(qū)間，這是繼1998-1999年和2009年之后的第三個(gè)負(fù)增長時(shí)段。物價(jià)整體為負(fù)，意味著經(jīng)濟(jì)中存在負(fù)產(chǎn)出缺口，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速未達(dá)到潛在增長水平。此前市場對于“十四五”期間我國潛在增長水平的預(yù)期處于5.0%-5.5%區(qū)間。因此，設(shè)置5%左右的增長目標(biāo)是可行的。通過加大逆周期調(diào)節(jié)力度，可以在不刺激通脹的前提下改善經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。

政府工作報(bào)告亦指出，這是“考慮了促進(jìn)就業(yè)增收、防范化解風(fēng)險(xiǎn)等需要，并與‘十四五’規(guī)劃和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)相銜接，也考慮了經(jīng)濟(jì)增長潛力和支撐條件，體現(xiàn)了積極進(jìn)取、奮發(fā)有為的要求”，但同樣強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)今年預(yù)期目標(biāo)并非易事，需要政策聚焦發(fā)力、工作加倍努力、各方面齊心協(xié)力”。

政策基調(diào)：增強(qiáng)宏觀政策取向一致性

今年經(jīng)濟(jì)工作的總基調(diào)為“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”，與去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議保持一致。

政府工作報(bào)告對“穩(wěn)”和“立”的關(guān)系作出了解釋，認(rèn)為“穩(wěn)是大局和基礎(chǔ)，各地區(qū)各部門要多出有利于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的政策，謹(jǐn)慎出臺收縮性抑制性舉措，清理和廢止有悖于高質(zhì)量發(fā)展的政策規(guī)定”“進(jìn)是方向和動力，該立的要積極主動立起來，該破的要在立的基礎(chǔ)上堅(jiān)決破，特別是要在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、增效益上積極進(jìn)取”。

宏觀政策方面，積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。其中“適度加力”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是赤字率下調(diào)，但支出力度加強(qiáng)。政府工作報(bào)告提出，今年赤字率擬按3.0%左右安排，與2023年年初目標(biāo)一致，但低于年中調(diào)整之后的實(shí)際值。今年赤字規(guī)模4.06萬億元，比去年年初預(yù)算增加1800億元，加上去年結(jié)轉(zhuǎn)過來的5000億元國債，支出力度并不弱。

二是中央政府加杠桿支持地方。今年中央財(cái)政將再發(fā)行1萬億元超長期特別國債轉(zhuǎn)給地方，且后續(xù)幾年還將繼續(xù)發(fā)行，資金用于強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)。

三是繼續(xù)擴(kuò)大專項(xiàng)債規(guī)模?？紤]到地方政府債務(wù)的壓力，以及房地產(chǎn)市場調(diào)整導(dǎo)致土地出讓收入回落、地方可用財(cái)力增長乏力，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.9萬億元，比去年小幅增加1000億元，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持的同時(shí)，也為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。

“提質(zhì)增效”則體現(xiàn)在落實(shí)過緊日子要求、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化績效管理、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、強(qiáng)化政策協(xié)同等方面，大力推進(jìn)財(cái)政管理的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、法治化，切實(shí)把財(cái)政資金用在刀刃上、用出實(shí)效來。

穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準(zhǔn)有效。今年以來，50個(gè)基點(diǎn)的全面降準(zhǔn)、支農(nóng)支小領(lǐng)域定向降息，以及5年期以上LPR單獨(dú)大幅下調(diào)等，都已經(jīng)體現(xiàn)出貨幣政策靈活適度特征。后續(xù)隨著美聯(lián)儲降息提上日程，外部環(huán)境對我國貨幣政策掣肘大幅減弱，貨幣政策將繼續(xù)保持穩(wěn)健偏寬松基調(diào)，促進(jìn)社會綜合融資成本穩(wěn)中有降，實(shí)現(xiàn)“社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量同經(jīng)濟(jì)增長和價(jià)格水平預(yù)期目標(biāo)相匹配”。

在“精準(zhǔn)”的方向下，貨幣政策將更加注重做好逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，平衡好短期經(jīng)濟(jì)增長和長期結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，更好發(fā)揮結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作用。著力加強(qiáng)對科技、綠色、普惠、養(yǎng)老、數(shù)字金融“五篇大文章”和“三大工程”等領(lǐng)域的支持，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能轉(zhuǎn)變，助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，并積極配合房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)化解、地方政府化債，堅(jiān)持“有立有破”。

為使政策效果更為“有效”，一方面，將積極盤活被低效、無效占用的金融資源，實(shí)現(xiàn)信貸結(jié)構(gòu)“有增有減”、融資結(jié)構(gòu)“有升有降”，提高資金使用效能，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動力。另一方面，將繼續(xù)強(qiáng)化貨幣政策和財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、房地產(chǎn)、就業(yè)、消費(fèi)、改革開放等政策的多維度協(xié)同，為財(cái)政加力、超長期特別國債發(fā)行創(chuàng)造適宜的金融環(huán)境，加快促進(jìn)直接融資發(fā)展，著力支持?jǐn)U大內(nèi)需，推動供需匹配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

此外，政府工作報(bào)告還特別強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”“營造穩(wěn)定透明可預(yù)期的政策環(huán)境”，以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的“有效需求不足，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，社會預(yù)期偏弱”等問題。

值得重點(diǎn)關(guān)注的幾方面工作

報(bào)告部署了十個(gè)方面的重點(diǎn)工作，涵蓋了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、科教興國戰(zhàn)略、擴(kuò)大國內(nèi)需求、深化改革、擴(kuò)大開放、化解風(fēng)險(xiǎn)等。筆者認(rèn)為，以下幾方面工作值得重點(diǎn)關(guān)注：

一是推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)與科教興國戰(zhàn)略。在面臨“來自外部的打壓遏制隨時(shí)可能升級”的環(huán)境下，中央對于產(chǎn)業(yè)、科技、創(chuàng)新等供給側(cè)極為重視，所以政府工作報(bào)告將“大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”列為政府工作之首，并強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮創(chuàng)新主導(dǎo)作用，以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加快推進(jìn)新型工業(yè)化，提高全要素生產(chǎn)率，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢，促進(jìn)社會生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)新的躍升”。

如果要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，則要求“教育、科技、人才”的全面配合，所以政府工作報(bào)告將科教興國戰(zhàn)略位次前提。實(shí)際上，這也是對黨的二十大報(bào)告“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力”的呼應(yīng)。

具體產(chǎn)業(yè)上，政府工作報(bào)告提出要推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級、積極培育新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，以及深入推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展等。其中，“制定未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，開辟量子技術(shù)、生命科學(xué)等新賽道，創(chuàng)建一批未來產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)”“深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應(yīng)用，開展‘人工智能＋’行動，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”值得重點(diǎn)關(guān)注。

二是擴(kuò)大國內(nèi)需求。消費(fèi)方面，《報(bào)告》提出要“從增加收入、優(yōu)化供給、減少限制性措施等方面綜合施策，激發(fā)消費(fèi)潛能”。既要“培育壯大新型消費(fèi)”，也要“穩(wěn)定和擴(kuò)大傳統(tǒng)消費(fèi)”。此前財(cái)經(jīng)委會議提出的“推動汽車、家電等以舊換新”將是重要抓手，“提振智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、電子產(chǎn)品等大宗消費(fèi)”也會是支持重點(diǎn)。

投資方面，將著力于“發(fā)揮好政府投資的帶動放大效應(yīng)”“實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制”。今年中央預(yù)算內(nèi)投資擬安排7000億元，達(dá)到歷史最高水平，并合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜。此外，推動各類生產(chǎn)設(shè)備、服務(wù)設(shè)備更新和技術(shù)改造也是今年的亮點(diǎn)，3月1日國常會已通過《大規(guī)模設(shè)備更新和以舊換新行動方案》。

三是深化改革開放。深化改革主要從激發(fā)各類經(jīng)營主體活力、加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)和財(cái)稅金融領(lǐng)域改革等方面展開。

其中國企改革重點(diǎn)是“深入實(shí)施國有企業(yè)改革深化提升行動，做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)，增強(qiáng)核心功能、提高核心競爭力”，民企改革重點(diǎn)則是“全面落實(shí)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見及配套舉措，進(jìn)一步解決市場準(zhǔn)入、要素獲取、公平執(zhí)法、權(quán)益保護(hù)等方面存在的突出問題”?！睹駹I經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》起草工作已經(jīng)啟動，有望為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大提供法治保障。

擴(kuò)大開放的著眼點(diǎn)在于“互利共贏”。具體包括加大吸引外資力度，推動外貿(mào)質(zhì)升量穩(wěn)，以及推動高質(zhì)量共建“一帶一路”走深走實(shí)等。去年FDI同比下降8%，出現(xiàn)了罕見的負(fù)增長，外資在對華投資方面出現(xiàn)猶豫，因此政策力圖在擴(kuò)大市場準(zhǔn)入、擴(kuò)大制度型開放、提升來華便利度方面加大吸引力度。

四是防范化解風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“標(biāo)本兼治化解房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)”，相比于去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議的“統(tǒng)籌化解”要更進(jìn)一步。

其中房地產(chǎn)的標(biāo)本兼治，短期內(nèi)“要優(yōu)化房地產(chǎn)政策，對不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求要一視同仁給予支持，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，先解決房企的融資問題，目前已有超過200個(gè)城市建立房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機(jī)制，分批提出可以給予融資支持的房地產(chǎn)項(xiàng)目“白名單”并推送給銀行。

中長期內(nèi)則是要“適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和房地產(chǎn)市場供求關(guān)系變化，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加大保障性住房建設(shè)和供給，完善商品房相關(guān)基礎(chǔ)性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求”。

地方債務(wù)的標(biāo)本兼治，短期內(nèi)要“統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)一攬子化債方案，妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。2月23日國常會表示要進(jìn)一步推動一攬子化債方案落地見效，“遠(yuǎn)近結(jié)合、堵疏并舉、標(biāo)本兼治”。在去年基礎(chǔ)上，今年部分省份已發(fā)行新的特殊再融資債券，以推動存量債務(wù)化解。中長期內(nèi)，則是“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，分類推進(jìn)地方融資平臺轉(zhuǎn)型”。