溫彬（中國民生銀行首席經(jīng)濟學家）

王靜文（中國民生銀行研究院宏觀研究中心主任）

日前，第十四屆全國人民代表大會第二次會議在京召開。今年政府工作報告將年度增長目標設置為5.0%左右，要求“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”，做好重點工作，鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢。

發(fā)展目標：與中長期目標相銜接

政府工作報告將我國2024年GDP增長目標設置為5.0%左右，與上年增長目標持平，基本符合市場預期。

從必要性角度看，一是與中長期目標相銜接。如果要實現(xiàn)2035年經(jīng)濟總量翻一番目標，需要2024年-2035年平均經(jīng)濟增速達到4.55%左右。為留出緩沖空間，所以未在上年目標基礎上再下調(diào)。二是為就業(yè)提供支撐。2024年預計高校畢業(yè)生人數(shù)將上升至1179萬人，再創(chuàng)歷史新高。所以就業(yè)目標調(diào)整為“1200萬人以上”。按照“增長一個百分點帶動大約220萬個就業(yè)崗位”推算，至少需要達到5.0%左右的增速才能保證就業(yè)穩(wěn)定。

從可行性角度看。2023年我國GDP平減指數(shù)為-0.5%，連續(xù)三個季度處于負增長區(qū)間，這是繼1998-1999年和2009年之后的第三個負增長時段。物價整體為負，意味著經(jīng)濟中存在負產(chǎn)出缺口，實際經(jīng)濟增速未達到潛在增長水平。此前市場對于“十四五”期間我國潛在增長水平的預期處于5.0%-5.5%區(qū)間。因此，設置5%左右的增長目標是可行的。通過加大逆周期調(diào)節(jié)力度，可以在不刺激通脹的前提下改善經(jīng)濟表現(xiàn)。

政府工作報告亦指出，這是“考慮了促進就業(yè)增收、防范化解風險等需要，并與‘十四五’規(guī)劃和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標相銜接，也考慮了經(jīng)濟增長潛力和支撐條件，體現(xiàn)了積極進取、奮發(fā)有為的要求”，但同樣強調(diào)“實現(xiàn)今年預期目標并非易事，需要政策聚焦發(fā)力、工作加倍努力、各方面齊心協(xié)力”。

政策基調(diào)：增強宏觀政策取向一致性

今年經(jīng)濟工作的總基調(diào)為“堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”，與去年中央經(jīng)濟工作會議保持一致。

政府工作報告對“穩(wěn)”和“立”的關(guān)系作出了解釋，認為“穩(wěn)是大局和基礎，各地區(qū)各部門要多出有利于穩(wěn)預期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的政策，謹慎出臺收縮性抑制性舉措，清理和廢止有悖于高質(zhì)量發(fā)展的政策規(guī)定”“進是方向和動力，該立的要積極主動立起來，該破的要在立的基礎上堅決破，特別是要在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、增效益上積極進取”。

宏觀政策方面，積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效。其中“適度加力”主要體現(xiàn)在三個方面：一是赤字率下調(diào)，但支出力度加強。政府工作報告提出，今年赤字率擬按3.0%左右安排，與2023年年初目標一致，但低于年中調(diào)整之后的實際值。今年赤字規(guī)模4.06萬億元，比去年年初預算增加1800億元，加上去年結(jié)轉(zhuǎn)過來的5000億元國債，支出力度并不弱。

二是中央政府加杠桿支持地方。今年中央財政將再發(fā)行1萬億元超長期特別國債轉(zhuǎn)給地方，且后續(xù)幾年還將繼續(xù)發(fā)行，資金用于強國建設和民族復興進程中一些重大項目建設。

三是繼續(xù)擴大專項債規(guī)模?？紤]到地方政府債務的壓力，以及房地產(chǎn)市場調(diào)整導致土地出讓收入回落、地方可用財力增長乏力，今年擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比去年小幅增加1000億元，為重點項目建設提供資金支持的同時，也為更好防范化解地方政府債務風險創(chuàng)造條件。

“提質(zhì)增效”則體現(xiàn)在落實過緊日子要求、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、強化績效管理、嚴肅財經(jīng)紀律、增強財政可持續(xù)性、強化政策協(xié)同等方面，大力推進財政管理的科學化、標準化、規(guī)范化、法治化，切實把財政資金用在刀刃上、用出實效來。

穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準有效。今年以來，50個基點的全面降準、支農(nóng)支小領域定向降息，以及5年期以上LPR單獨大幅下調(diào)等，都已經(jīng)體現(xiàn)出貨幣政策靈活適度特征。后續(xù)隨著美聯(lián)儲降息提上日程，外部環(huán)境對我國貨幣政策掣肘大幅減弱，貨幣政策將繼續(xù)保持穩(wěn)健偏寬松基調(diào)，促進社會綜合融資成本穩(wěn)中有降，實現(xiàn)“社會融資規(guī)模、貨幣供應量同經(jīng)濟增長和價格水平預期目標相匹配”。

在“精準”的方向下，貨幣政策將更加注重做好逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，平衡好短期經(jīng)濟增長和長期結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，更好發(fā)揮結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作用。著力加強對科技、綠色、普惠、養(yǎng)老、數(shù)字金融“五篇大文章”和“三大工程”等領域的支持，推動經(jīng)濟發(fā)展動能轉(zhuǎn)變，助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，并積極配合房地產(chǎn)風險化解、地方政府化債，堅持“有立有破”。

為使政策效果更為“有效”，一方面，將積極盤活被低效、無效占用的金融資源，實現(xiàn)信貸結(jié)構(gòu)“有增有減”、融資結(jié)構(gòu)“有升有降”，提高資金使用效能，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入新動力。另一方面，將繼續(xù)強化貨幣政策和財政、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、房地產(chǎn)、就業(yè)、消費、改革開放等政策的多維度協(xié)同，為財政加力、超長期特別國債發(fā)行創(chuàng)造適宜的金融環(huán)境，加快促進直接融資發(fā)展，著力支持擴大內(nèi)需，推動供需匹配，促進經(jīng)濟良性循環(huán)。

此外，政府工作報告還特別強調(diào)要“增強宏觀政策取向一致性”“營造穩(wěn)定透明可預期的政策環(huán)境”，以扭轉(zhuǎn)當前的“有效需求不足，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，社會預期偏弱”等問題。

值得重點關(guān)注的幾方面工作

報告部署了十個方面的重點工作，涵蓋了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設、科教興國戰(zhàn)略、擴大國內(nèi)需求、深化改革、擴大開放、化解風險等。筆者認為，以下幾方面工作值得重點關(guān)注：

一是推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設與科教興國戰(zhàn)略。在面臨“來自外部的打壓遏制隨時可能升級”的環(huán)境下，中央對于產(chǎn)業(yè)、科技、創(chuàng)新等供給側(cè)極為重視，所以政府工作報告將“大力推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”列為政府工作之首，并強調(diào)要“充分發(fā)揮創(chuàng)新主導作用，以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加快推進新型工業(yè)化，提高全要素生產(chǎn)率，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢，促進社會生產(chǎn)力實現(xiàn)新的躍升”。

如果要實現(xiàn)創(chuàng)新，則要求“教育、科技、人才”的全面配合，所以政府工作報告將科教興國戰(zhàn)略位次前提。實際上，這也是對黨的二十大報告“教育、科技、人才是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基礎性、戰(zhàn)略性支撐。必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力”的呼應。

具體產(chǎn)業(yè)上，政府工作報告提出要推動產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈優(yōu)化升級、積極培育新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，以及深入推進數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展等。其中，“制定未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，開辟量子技術(shù)、生命科學等新賽道，創(chuàng)建一批未來產(chǎn)業(yè)先導區(qū)”“深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應用，開展‘人工智能＋’行動，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”值得重點關(guān)注。

二是擴大國內(nèi)需求。消費方面，《報告》提出要“從增加收入、優(yōu)化供給、減少限制性措施等方面綜合施策，激發(fā)消費潛能”。既要“培育壯大新型消費”，也要“穩(wěn)定和擴大傳統(tǒng)消費”。此前財經(jīng)委會議提出的“推動汽車、家電等以舊換新”將是重要抓手，“提振智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、電子產(chǎn)品等大宗消費”也會是支持重點。

投資方面，將著力于“發(fā)揮好政府投資的帶動放大效應”“實施政府和社會資本合作新機制”。今年中央預算內(nèi)投資擬安排7000億元，達到歷史最高水平，并合理擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金范圍，額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜。此外，推動各類生產(chǎn)設備、服務設備更新和技術(shù)改造也是今年的亮點，3月1日國常會已通過《大規(guī)模設備更新和以舊換新行動方案》。

三是深化改革開放。深化改革主要從激發(fā)各類經(jīng)營主體活力、加快全國統(tǒng)一大市場建設和財稅金融領域改革等方面展開。

其中國企改革重點是“深入實施國有企業(yè)改革深化提升行動，做強做優(yōu)主業(yè)，增強核心功能、提高核心競爭力”，民企改革重點則是“全面落實促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見及配套舉措，進一步解決市場準入、要素獲取、公平執(zhí)法、權(quán)益保護等方面存在的突出問題”?！睹駹I經(jīng)濟促進法》起草工作已經(jīng)啟動，有望為民營經(jīng)濟發(fā)展壯大提供法治保障。

擴大開放的著眼點在于“互利共贏”。具體包括加大吸引外資力度，推動外貿(mào)質(zhì)升量穩(wěn)，以及推動高質(zhì)量共建“一帶一路”走深走實等。去年FDI同比下降8%，出現(xiàn)了罕見的負增長，外資在對華投資方面出現(xiàn)猶豫，因此政策力圖在擴大市場準入、擴大制度型開放、提升來華便利度方面加大吸引力度。

四是防范化解風險。報告強調(diào)要“標本兼治化解房地產(chǎn)、地方債務、中小金融機構(gòu)等風險”，相比于去年底中央經(jīng)濟工作會議的“統(tǒng)籌化解”要更進一步。

其中房地產(chǎn)的標本兼治，短期內(nèi)“要優(yōu)化房地產(chǎn)政策，對不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求要一視同仁給予支持，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，先解決房企的融資問題，目前已有超過200個城市建立房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機制，分批提出可以給予融資支持的房地產(chǎn)項目“白名單”并推送給銀行。

中長期內(nèi)則是要“適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和房地產(chǎn)市場供求關(guān)系變化，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加大保障性住房建設和供給，完善商品房相關(guān)基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求”。

地方債務的標本兼治，短期內(nèi)要“統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進一步落實一攬子化債方案，妥善化解存量債務風險、嚴防新增債務風險”。2月23日國常會表示要進一步推動一攬子化債方案落地見效，“遠近結(jié)合、堵疏并舉、標本兼治”。在去年基礎上，今年部分省份已發(fā)行新的特殊再融資債券，以推動存量債務化解。中長期內(nèi)，則是“建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，分類推進地方融資平臺轉(zhuǎn)型”。