21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者洪曉文廈門報(bào)道

“實(shí)現(xiàn)海洋生物資源開發(fā)和保護(hù)之間的平衡，是當(dāng)前海洋發(fā)展的核心問題之一。”近日，在以“保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人海和諧共生”為主題的2024海洋保護(hù)大會(huì)上，廈門大學(xué)海洋與地球?qū)W院教授、福建海洋可持續(xù)發(fā)展研究院（廈門大學(xué)）副院長(zhǎng)曹玲在主旨演講中提醒：需注意近海養(yǎng)殖集約化造成的海洋環(huán)境污染，以及圍墾導(dǎo)致的近海生物棲息地面積減少問題。 

伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，以及城市生產(chǎn)生活向海洋空間的拓展，近海漁業(yè)養(yǎng)殖、風(fēng)電場(chǎng)資源日趨飽和，“大開發(fā)”之后如何進(jìn)行“大修復(fù)”，正成為影響沿海各地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

2023年12月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》明確將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入美麗中國(guó)建設(shè)全局，要求到2027年，全國(guó)近岸海域水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到83%左右，美麗海灣建成率達(dá)到40%左右；到2035年，“人水和諧”美麗海灣基本建成。對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部海洋生態(tài)環(huán)境司二級(jí)巡視員馮波介紹，2023年全國(guó)近海海域優(yōu)良水質(zhì)面積比例達(dá)到85%的歷史新高，較2018年增長(zhǎng)了13.7個(gè)百分點(diǎn)，并且實(shí)現(xiàn)“六年連續(xù)增長(zhǎng)”。24個(gè)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)自2021年后就消除了“不健康”的狀態(tài)。

目前，中國(guó)劃定海洋生態(tài)保護(hù)紅線約15萬平方公里，涵蓋紅樹林、海草床、珊瑚礁等多種類型，空間分布上呈“一帶多點(diǎn)”。大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)多位生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)負(fù)責(zé)人及業(yè)內(nèi)專家表示，要強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌，進(jìn)一步探索海洋環(huán)境公益訴訟和損害賠償，加強(qiáng)海洋生態(tài)修復(fù)的資金和司法支持，推動(dòng)更多社會(huì)治理資金進(jìn)入。

在海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到日益重視的背景下，適用于深海遠(yuǎn)海水況的新一代大型智能化綠色化養(yǎng)殖平臺(tái)、新型可再生能源裝置正在被研發(fā)投產(chǎn)、下水應(yīng)用，而這樣的新場(chǎng)景同步帶來了新的法律挑戰(zhàn)。在這場(chǎng)海洋保護(hù)大會(huì)上，相關(guān)法律專家提醒，瞄準(zhǔn)深遠(yuǎn)海部署的新型可再生能源裝置是否適用于國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法對(duì)“船舶”規(guī)定的一切權(quán)利和義務(wù)，仍有爭(zhēng)議；要實(shí)現(xiàn)深遠(yuǎn)海進(jìn)一步的開發(fā)利用，除了技術(shù)研發(fā)以外，還需加快完善對(duì)于新的大型海上裝置的法規(guī)空白。

自然資源部海島研究中心副研究員鄧云成認(rèn)為，要超越現(xiàn)有的“保護(hù)VS開發(fā)”困境視角，將社會(huì)文化基礎(chǔ)整體納入海洋保護(hù)與發(fā)展的計(jì)劃中，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的正義化，即在不同個(gè)人、社區(qū)和利益攸關(guān)者之間實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)公平公正的生產(chǎn)和分配，以及海洋生態(tài)系統(tǒng)多元化的承認(rèn)。 

告別“重罰不重賠”

2024年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)》白皮書提出，“中國(guó)不斷探索海洋碳匯相關(guān)制度創(chuàng)新，積極推動(dòng)海洋生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！贝饲埃?021年中辦、國(guó)辦就曾發(fā)布實(shí)施《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，系統(tǒng)部署生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)；其后，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布實(shí)施《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》，自然資源部編寫了《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》，系列政策和規(guī)范，為各地推進(jìn)海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化提供了技術(shù)指引。

中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉青松認(rèn)為，中國(guó)濱海地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例可總結(jié)為幾種典型模式。一是山東長(zhǎng)島的“守綠換金”模式，“在國(guó)家生態(tài)安全屏障地區(qū)，圍繞打造全國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)高地，形成著名的濱海旅游度假品牌”；二是深圳大鵬新區(qū)的“點(diǎn)綠成金”模式，本身具備良好的生態(tài)資源稟賦，同時(shí)又有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力；三是天津?yàn)I海新區(qū)的“增綠添金”模式，在原本污染較為嚴(yán)重的地方進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、提升生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量。最后則是發(fā)展生態(tài)旅游和綠色資本。

從目前全國(guó)各地的實(shí)踐來看，生態(tài)修復(fù)還是以政府資金投入為主，由于周期長(zhǎng)、收益不確定等原因，社會(huì)資本進(jìn)入較少。集美大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院副教授、法律系副主任蔡莉妍建議，“探索多元化海洋生態(tài)修復(fù)資金投入模式，包括征收稅費(fèi)、政府性基金、保證金、協(xié)商支付修復(fù)金、設(shè)立企業(yè)基金、第三方治理資金。”

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善，為海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化提供了法律保障。近年來，中國(guó)先后出臺(tái)《海洋生態(tài)損害國(guó)家損失索賠辦法》《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》。2023年，中國(guó)再次修訂海洋環(huán)境保護(hù)法，對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)督管理、海洋生態(tài)保護(hù)，以及陸源污染物、工程建設(shè)項(xiàng)目、廢棄物傾倒、船舶及有關(guān)作業(yè)活動(dòng)等的污染防治進(jìn)行規(guī)范。 

生態(tài)環(huán)境部政法司原司長(zhǎng)別濤指出，2023年修訂通過的海洋環(huán)境保護(hù)法在法律責(zé)任方面，“進(jìn)一步完善了海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償制度，對(duì)污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)，給國(guó)家造成重大損失的，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！?/p>

這一新修訂條款的背景是，過去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間以來，一些地方在處理海洋環(huán)境違法案例時(shí)存在“重罰不重賠”的情況。廈門海事法院行政與生態(tài)環(huán)境審判庭四級(jí)高級(jí)法官王巖建議，建立行政處罰與損害賠償之間的有效協(xié)同，形成“分散式監(jiān)管+集中式索賠”，通過多元行政主體的索賠和協(xié)同，基于對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境影響程度、生態(tài)價(jià)值考量，采取“處罰索賠互補(bǔ)”的模式。

新技術(shù)呼喚新法規(guī)

海上可再生能源發(fā)電以及包含海洋牧場(chǎng)在內(nèi)的“風(fēng)光漁旅”一體化平臺(tái)，正成為海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)走向產(chǎn)業(yè)化、深遠(yuǎn)?；闹饕窂街?。而無論是海上新能源發(fā)電還是海洋牧場(chǎng)，都離不開大型漂浮式裝置平臺(tái)。以可再生能源裝置為例，目前國(guó)內(nèi)大部分海上風(fēng)電場(chǎng)使用的是永久性固定底部的動(dòng)力渦輪機(jī)。然而隨著近海風(fēng)電資源飽和，向深遠(yuǎn)海開發(fā)可再生能源的市場(chǎng)需求日益增長(zhǎng)，一些能源企業(yè)開始部署非固定式和漂浮式裝置。

上海海事大學(xué)副教授鄭睿認(rèn)為，相比傳統(tǒng)的部署在近海的固定式裝置，移動(dòng)式海上可再生能源裝置具有一系列比較優(yōu)勢(shì)，“可部署在深水區(qū)、場(chǎng)域?qū)挿?，可顯著擴(kuò)展沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的可用部分；此外，深遠(yuǎn)?？衫玫目稍偕茉锤?，能源效率比近海多30%-40%。”

無論是2022年啟用的國(guó)內(nèi)首臺(tái)深遠(yuǎn)海浮式風(fēng)電裝備“扶搖號(hào)”，還是今年正式啟航出海的全球單體容量最大的漂浮式風(fēng)電平臺(tái)“OceanX明陽天成號(hào)”，都屬于不具備自航能力的海上移動(dòng)裝置（需要拖船來進(jìn)行拖航）。然而，由于目前國(guó)際法和國(guó)內(nèi)立法都尚未對(duì)移動(dòng)式海上裝置的操作進(jìn)行約束，在鄭睿看來，“這類裝置是否可視其為船舶、應(yīng)用海商法的約束規(guī)范，國(guó)內(nèi)尚未有定論”。此外，在國(guó)際法層面，這類裝置是否能同享《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》無害通過權(quán)（是指所有國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，其船舶在不損害沿海國(guó)和平、良好秩序或安全的前提下，均享有自由通過他國(guó)領(lǐng)海的權(quán)利），以及是否有必要設(shè)立新的公約或行為準(zhǔn)則來約束它們的活動(dòng)，也仍是懸而未決的問題。

由海洋牧場(chǎng)發(fā)展而來的各類“風(fēng)光漁旅”文旅綜合體、漂浮式酒店也面臨著類似的法律問題。廣東敬海（廈門）律師事務(wù)所主任李榮存提出，除了船舶配套證書以外，是否還需要海域使用證和養(yǎng)殖證，目前也尚未有明確規(guī)定，“以及發(fā)生爭(zhēng)議和違法違規(guī)事件時(shí)，應(yīng)歸屬海事法院還是地方法院管轄？”因此他建議，在向深遠(yuǎn)海大規(guī)模推進(jìn)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)加快完善相關(guān)法律法規(guī)。

“海洋新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)對(duì)海洋法律帶來了非常大的挑戰(zhàn)，也對(duì)海域使用管理法等法律的修訂提出了更迫切的新要求”，自然資源部海島研究中心副研究員鄧云成如此總結(jié)道。