姚樹潔（遼寧大學(xué)李安民經(jīng)濟(jì)研究院院長，國家人才計劃特聘教授，城市化與區(qū)域創(chuàng)新極發(fā)展研究中心秘書長）

今年全國兩會期間，全國人大代表蔡繼明教授在接受媒體專訪時，再次提出“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地大市場”的建議。他指出目前農(nóng)村集體建設(shè)用地大量閑置，或是低效運(yùn)行的，需要加快改革，取消集體土地入市的不必要限制，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。

此議涉及我國新階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。七十多年來，農(nóng)村土地制度沿用了上世紀(jì)五十年代初期土地改革的基本框架：土地所有權(quán)歸國家，使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸集體和農(nóng)戶。改革開放以后，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地變化?？焖俚墓I(yè)化城市化發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)持續(xù)進(jìn)步，人口在城鄉(xiāng)區(qū)域之間大規(guī)模流動，迫切需要對目前農(nóng)村土地制度安排等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行改革。深化土地制度改革，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，有很強(qiáng)的時代性和迫切性，需要從“頂層設(shè)計”和“從下而上”兩個維度同時考慮解決問題的方法方式，需要因地制宜分層次不斷推進(jìn)，不能一蹴而就，也不能拖延。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地大市場的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

深化現(xiàn)有農(nóng)村土地制度改革，涉及到億萬農(nóng)民群眾的根本利益，關(guān)系到國家的長治久安，對全國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。土地制度改革的利弊異常復(fù)雜，任何單一的政策措施，任何全國一刀切的做法，都有可能產(chǎn)生難以預(yù)測的負(fù)面效果，這是我國構(gòu)建城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一大市場的最大難點(diǎn)和痛點(diǎn)。簡單說，新階段我國土地制度改革的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。

一是現(xiàn)有土地政策已經(jīng)難以滿足新階段社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。到2022年底，我國農(nóng)村常駐人口占全國總?cè)丝诘?6%，城市常駐人口很快就是農(nóng)村常駐人口的2倍，但是，農(nóng)村宅基地的總面積是城市居民住房占地面積的2.2倍。全國有近三億農(nóng)民工在城市里工作和生活，同時他們在農(nóng)村占有著大量宅基地和農(nóng)業(yè)用地（經(jīng)營權(quán)）。一方面，農(nóng)業(yè)用地可以轉(zhuǎn)包給本地的專業(yè)大戶或者留守農(nóng)村的其他農(nóng)民，也有許多土地處于“拋荒”狀態(tài)，沒有得到充分利用。另一方面，農(nóng)村大量的宅基地長期無人居住或很少有人居住，不僅形成資源浪費(fèi)，農(nóng)民工在城里也沒有足夠的積蓄購買價格較高的城市房產(chǎn)。如果能夠通過土地制度深化改革，讓那些不可移動的農(nóng)村宅基地變成有價值而且可以進(jìn)行市場交易的資產(chǎn)，不僅能夠減少資源浪費(fèi)，還可以為進(jìn)城農(nóng)民獲得更多收益，以便可以在城市里購買房地產(chǎn)并能夠永久性安居樂業(yè)，成為真正的城市居民。

二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和土地商業(yè)化之間存在矛盾。我國人口眾多，可耕地面積有限，多年來糧食、經(jīng)濟(jì)作物和其它農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)穩(wěn)定增長，確保了全國人民日益增長的生活需要，我國農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)充足、價格穩(wěn)定，是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和人民安居樂業(yè)最根本的保證。但是，我國農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量的提高是在耕地面積持續(xù)有所下降的條件下實(shí)現(xiàn)的。也就是說，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長靠的是技術(shù)進(jìn)步和持續(xù)增長的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入，而不簡單是耕地面積增長。進(jìn)一步保障糧食及其它農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定和提高，一方面需要農(nóng)業(yè)用地總面積保持基本不變，也就是18億畝耕地底線要確保，另一方面還需要不斷增加農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)資料投入，不斷提高單位耕地面積產(chǎn)量，努力降低土地和地下水污染，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)的良性循環(huán)。因此，農(nóng)村土地商業(yè)化一般只限制在非常有限的范圍之內(nèi)，包括宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。

三是如何確保土地制度改變不會傷害最底層農(nóng)民群眾的根本利益。當(dāng)前數(shù)十年穩(wěn)定不變的土地制度是我國解決農(nóng)民溫飽問題，消滅農(nóng)村絕對貧困的基本制度支撐，是改革開放以后數(shù)億農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”和進(jìn)城務(wù)工不怕短期失業(yè)的基本安全保障。因此，調(diào)整變動現(xiàn)有土地制度，需要認(rèn)真考慮廣大農(nóng)民群眾，特別是低收入農(nóng)民群眾的根本利益和后顧之憂。

農(nóng)村土地改革的難點(diǎn)及痛點(diǎn)

當(dāng)前我國土地制度改革的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是農(nóng)民的戀鄉(xiāng)情懷及割舍不斷的土地關(guān)系。四十多年前，我國有近九成的人口居住在農(nóng)村，近八成的勞動力以務(wù)農(nóng)為生。四十多年的改革開放，城鄉(xiāng)人口和勞動力分布此消彼長。巨大人口和勞動力的流動規(guī)模在西方許多發(fā)達(dá)國家需要上百年和幾代人的時間才能完成，在我國卻在一兩代人的時間之內(nèi)就完成了。第一代農(nóng)民工剛開始進(jìn)入老年階段，有的剛進(jìn)入退休階段。第二代農(nóng)民工還受到了第一代農(nóng)民工和我國戶籍制度的影響。這兩代農(nóng)民工就算已經(jīng)在城市里購買房產(chǎn)，許多子女接受過高等教育并在城市里徹底扎根落戶，成為名副其實(shí)的城市人，他們與農(nóng)村、土地、宅基地還存在著千絲萬縷的關(guān)系。大部分老一代的農(nóng)民工回到農(nóng)村，依然需要這些土地和房子作為養(yǎng)老度過余生的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，相當(dāng)一部分第二代農(nóng)民工也有同樣的需求。

二是農(nóng)民工在城市永久定居所面對的各種現(xiàn)實(shí)困難。全國數(shù)億農(nóng)民工在不同城市流動，其中許多沒有固定而且收入比較好的工作崗位。收入、就業(yè)、家庭住所不穩(wěn)定，長期以來成為農(nóng)民工在城市里安家落戶的一道門檻。一些留守兒童長期與在外面打工的父母分居，留在農(nóng)村老家跟著爺爺奶奶一起生活讀書，這是農(nóng)民工家庭需要農(nóng)村宅基地和土地的根本原因，因?yàn)檫@些農(nóng)民工無法取得足夠收入讓子女（更不要說父母）能夠在城市里過上體面安穩(wěn)的生活。城市房價高，地方政府難以完全滿足農(nóng)民工及其家庭的基本社會服務(wù)需要，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障，實(shí)際上，絕大多數(shù)城市政府只能考慮戶籍人口和部分常住人口的這些社會服務(wù)需求。

三是不管任何一項(xiàng)簡單的土地制度改革都無法解決上述所說的現(xiàn)實(shí)困難。例如，允許宅基地出讓，短期來看可以解決一些實(shí)際困難，但是，長期風(fēng)險巨大，因?yàn)槭プ鳛檫M(jìn)城農(nóng)民工最后一道安全保障的農(nóng)村宅基地，如果這些農(nóng)民工在城里無法生活下去，將有可能成為無家可歸的城市貧民，因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與城市永久居民存在巨大差距，不具備抗拒家庭經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的能力。再比如，如果農(nóng)民失去農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營權(quán)，不僅可能構(gòu)成生活安全威脅，還可能進(jìn)一步推升農(nóng)村的兩極分化。

循序漸進(jìn)推動農(nóng)村土地改革是必然的戰(zhàn)略選擇

土地制度深化改革，特別是農(nóng)村土地商業(yè)化，需要全面、充分、系統(tǒng)考慮到改革的短期和長期的利弊關(guān)系，才能循序漸進(jìn)推動城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一大市場發(fā)展，做到既不傷害農(nóng)民的根本利益，也能通過農(nóng)村土地制度改革加快中國式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。目前，我國構(gòu)建城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一大市場必須處理好各種復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，充分理解土地制度改革的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。堅持“從下而上”的邏輯思維，以保障農(nóng)民群眾利益最大化、損失最小化為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做好頂層設(shè)計，打出解決問題，把負(fù)面影響降到最低的改革“組合拳”。

一是守住弱勢農(nóng)民根本利益不受損失的底線。任何土地制度改革，包括宅基地商業(yè)化流轉(zhuǎn)，必須確保農(nóng)民的根本利益不受損害，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后所獲得的利益必須高于流轉(zhuǎn)前所能獲得的利益，而且必須從農(nóng)民的長期利益來考慮，包括土地流轉(zhuǎn)以后所可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險。

二是堅持實(shí)事求是和因地制宜的原則。確保轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)的進(jìn)城農(nóng)民工及其家庭成員能夠得到城市一般居民能夠得到的工作機(jī)會、生活水平及社會服務(wù)保障條件。

三是不搞一刀切，通過局部試點(diǎn)，取得明顯成功以后才可以大面積推開，這是因?yàn)楦母镄Ч牟淮_定、高風(fēng)險性和不可預(yù)見性所決定的。

四是堅持農(nóng)民自愿的原則。可以先通過一些短暫“租賃”措施，在確保轉(zhuǎn)移土地農(nóng)民長期利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，寧缺毋濫，不搞大規(guī)模強(qiáng)迫性的土地轉(zhuǎn)移和積聚。

五是地方政府需要建立整一套科學(xué)有效、公開公正的監(jiān)督及群眾反饋機(jī)制，嚴(yán)防土地轉(zhuǎn)移過程一切損壞農(nóng)民利益的腐敗行為。

六是構(gòu)建更科學(xué)的防貧扶貧體制機(jī)制，把土地轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的一部分利益劃歸集體所有，用于救助因?yàn)槭ネ恋囟赡苤仑毜霓r(nóng)戶。