2021年，戶籍制度改革還將繼續(xù)深化。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》，其中提出，推動戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。除超大、特大城市外，在具備條件的都市圈或城市群探索實行戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，有序引導(dǎo)人口落戶。完善全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺，推動社保轉(zhuǎn)移接續(xù)。

2020年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出，探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。

2020年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索實行城市群內(nèi)戶口通遷、居住證互認(rèn)制度。

此次的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》，對于“推動戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)”又釋放了新的訊號，譬如除長三角、珠三角以外更多的都市圈、城市群將可能加入。在分析人士看來，還有待更進(jìn)一步的文件出臺。

根據(jù)住建部公布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，2019年，城區(qū)人口超過1000萬的超大城市包括四大直轄市以及廣州、深圳；城區(qū)人口處于500萬到1000萬之間的特大城市包括東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟(jì)南、沈陽和青島。

其中，以廣州為代表的超大城市，在2020年也已經(jīng)釋放出了跨區(qū)域戶籍積分累計認(rèn)可的信號。

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院公共政策與政府績效評估研究中心主任王梅向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，這將促進(jìn)勞動力在一定范圍內(nèi)的自由遷移。作為最重要的生產(chǎn)要素之一，勞動力自由流動，更好地體現(xiàn)了市場在配置資源中的作用。

寧波、蘇州、廣州等地已率先探索

2020年，已經(jīng)有一些城市邁出了探索的步伐。

浙江寧波在2020年5月發(fā)布“關(guān)于公開征求全面放寬我市落戶條件意見建議的公告”，其中提出，寧波將根據(jù)“甬舟一體化”工作要求，給予舟山戶籍人員遷移戶口同城待遇，舟山市區(qū)戶籍等同于寧波市區(qū)戶籍，舟山縣市戶籍等同于寧波縣市戶籍。

同年8月，寧波又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步放開我市落戶條件的通知》，提出在寧波市合法穩(wěn)定就業(yè)并按規(guī)定繳納社會保險的，在上海、浙江、江蘇、安徽“三省一市”繳納的社會保險在申請落戶時可累計納入寧波市繳納年限。

此外，現(xiàn)戶口登記在上海、浙江、江蘇、安徽“三省一市”內(nèi)，在寧波市城鎮(zhèn)地區(qū)有合法穩(wěn)定住所的，可申請將本人和共同居住生活的配偶、子女、父母戶口遷至其合法穩(wěn)定住所處。

蘇州也在2020年12月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推動非戶籍人口在城市落戶的實施意見》，明確實施省內(nèi)特大城市蘇州與南京在積分落戶時，實現(xiàn)居住證年限和社保年限積累互認(rèn)。探索蘇州與無錫、常州等具備條件的都市圈率先實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化積累互認(rèn)。

引起較大關(guān)注的是一線城市廣州，2020年8月，廣州透露正在擬定的《廣州市優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》提出，建立跨區(qū)域戶籍積分累計認(rèn)可制度，在長三角、珠三角等城市的戶籍準(zhǔn)入年限，在廣州可以得到累計認(rèn)可。

廣州市司法局立法二處處長程應(yīng)游當(dāng)時指出，草案如果獲得通過，廣州將成為國內(nèi)第一個實現(xiàn)跨地區(qū)落戶積分累計認(rèn)可的城市。

之所以說“國內(nèi)第一個”，是因為廣州將這一制度范圍跨區(qū)域擴(kuò)大到了長三角，這也被一些解讀認(rèn)為是廣州面向長三角發(fā)起的“搶人”措施。

目前，中國的絕大多數(shù)城市已經(jīng)對人才落戶放低了門檻，但一些地方同時對社保年限有一定的要求。以廣州為例，2020年12月，廣州頒布7個區(qū)實施差別化入戶政策，大專學(xué)歷即可申請，但同時需要在差別化入戶實施范圍區(qū)域內(nèi)連續(xù)繳納社會保險滿12個月。

更值得注意的是，在一些城市，達(dá)不到學(xué)歷要求的普通勞動者更多依賴積分落戶渠道，而社保年限往往是其中一個最重要的積分影響因子。從這個角度來看，戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)，將打消一些普通勞動者在一定范圍內(nèi)遷移的后顧之憂。

進(jìn)一步改革的關(guān)鍵在大城市

從政策表述以及各地的探索來看，戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)主要集中在都市圈或城市群范圍內(nèi)。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這將有助于同城化發(fā)展，在此類政策下，人口流動的障礙會減少。

假設(shè)一種情形，某初中學(xué)歷進(jìn)城務(wù)工人員在深圳工作并繳納社保，幾年后，因為工作調(diào)動或買房安家等緣故來到東莞。2018年，東莞取消了積分入戶，改為實施參加城鎮(zhèn)社會保險滿5年，且辦理居住證滿5年可入戶，俗稱“兩個五年”入戶條件。

假如東莞與深圳實行“戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)”，則意味著這一進(jìn)城務(wù)工人員可以把深圳的繳納社保年限轉(zhuǎn)入東莞，不必從零開始，從而更快地成為戶籍意義上的東莞人。

但值得注意的是，《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出，督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，推動城區(qū)常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制。

按照要求，不少城市已經(jīng)開始執(zhí)行“零門檻落戶”。這也意味著，上述“互認(rèn)”的關(guān)鍵更多還是取決于都市圈、城市群內(nèi)的超大、特大城市的態(tài)度，否則，這種“互認(rèn)”很大可能僅僅變?yōu)樾〕鞘袑Υ蟪鞘械?、單向的認(rèn)可，這在“零門檻落戶”漸成趨勢的背景下，并無太多實質(zhì)意義。

而超大、特大城市，恰恰也是戶籍改革制度進(jìn)一步推進(jìn)的難點所在。從當(dāng)前的發(fā)展階段來看，人口有進(jìn)一步向超大、特大城市集中的趨勢，在資源、環(huán)境承載力等考慮之外，這些城市也將因此面臨著巨大的公共服務(wù)挑戰(zhàn)。

一位長期關(guān)注人口及公共服務(wù)問題的研究人士向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，去年中央已經(jīng)提出“推動公共資源向按實際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變”，但有的城市落實意愿不夠，才導(dǎo)致公共服務(wù)規(guī)劃趕不上需求。上述研究人士認(rèn)為，除個別超大城市外，各地逐漸降低落戶對于社保年限的要求，并逐步開放所有城市之間的社?；フJ(rèn)，這將可能是未來戶籍制度進(jìn)一步改革大的邏輯和方向。

王梅則認(rèn)為，為什么很多人那么看重戶籍？因為戶籍綁定了很多公共服務(wù)。如果將來城市的基本公共服務(wù)在常住人口中擴(kuò)大到一定水平，常住人口和戶籍人口的公共服務(wù)待遇差距越來越小，甚至沒有差距，戶籍將只是回歸人口登記的功能，這對于勞動力流動來說將是更大的促進(jìn)。