一部資本市場30年發(fā)展史，放到稽查執(zhí)法的關(guān)鍵詞下，注定有數(shù)不盡的驚心動魄的往事……

中國資本市場30年的偉大成就，離不開法律和市場準則的守衛(wèi)者兢兢業(yè)業(yè)的辛勤耕耘。實際上，正是稽查執(zhí)法工作，在我國資本市場發(fā)展的各個階段都發(fā)揮了不可替代的重要作用，并形成了與我國資本市場特點相適應(yīng)的稽查執(zhí)法體制，為發(fā)揮好資本市場樞紐功能提供了強有力的執(zhí)法保障。

21世紀經(jīng)濟報道“中國資本市場30年30人”系列訪談，旨在對話親歷者、見證者，回顧過去，立足現(xiàn)在，展望未來。2020年12月27日，21世紀經(jīng)濟報道對話中國證監(jiān)會首席稽查、稽查局局長羅子發(fā)。

稽查執(zhí)法體制，為發(fā)揮好資本市場樞紐功能提供了強有力的執(zhí)法保障。視覺中國

一份清單、三組數(shù)據(jù)、十足威懾

《21世紀》：首先，能否介紹一下近年來稽查執(zhí)法工作的一些成績?

羅子發(fā)：介紹三個方面的數(shù)據(jù)。

一是重拳打擊財務(wù)造假、欺詐發(fā)行、虛假重組等嚴重損害上市公司利益，損害中小股東合法權(quán)益的案件。財務(wù)造假、 欺詐發(fā)行等惡性違法行為是證券市場的“毒瘤”，始終是監(jiān)管部門打擊的重點。

近十年來，我會立案調(diào)查信息披露違法案件近500件。嚴肅查處了綠大地、萬福生科、欣泰電氣、金亞科技欺詐發(fā)行，雅百特、九好集團、康得新、康美藥業(yè)、獐子島財務(wù)造假等一批重大案件，有效震懾了違法行為，凈化了市場生態(tài)。同時，堅持“一案多查”，查處瑞華會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)未勤勉盡責案件，督促中介機構(gòu)切實履行“看門人”職責。

二是精準打擊嚴重破壞公平交易原則、影響市場功能發(fā)揮的案件。

一方面，嚴厲打擊惡性操縱市場。近十年來，立案調(diào)查操縱市場案件300 余件，嚴查羅某東團伙系列操縱、吳某澤、唐某博跨境操縱、大連電瓷實控人內(nèi)外勾結(jié)操縱本公司股價等一批重大案件，嚴肅追究鮮某、任某成、朱某軍、廖某強等操縱市場累犯慣犯的法律責任。

另一方面，持續(xù)對內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易行為保持高壓態(tài)勢。近十年來，立案調(diào)查內(nèi)幕交易案件近800件、 利用未公開信息交易案件100余件，案件多發(fā)態(tài)勢得到遏制，行業(yè)生態(tài)得到凈化。

三是集中打擊嚴重積聚市場風險，危害市場平穩(wěn)運行的違法行為。

一方面，立足規(guī)范債券市場發(fā)展、維護債券市場信用的總體要求，強化債券市場統(tǒng)一執(zhí)法機制，堅決打擊債券市場欺詐、造假行為，對五洋建設(shè)欺詐發(fā)行債券、富貴鳥債券信息披露違法、華晨集團、永煤控股等有關(guān)案件立案調(diào)查，切實維護債券市場良好生態(tài)和信用環(huán)境。

另一方面，嚴厲打擊私募基金等領(lǐng)域違法行為。近年來，累計調(diào)查私募領(lǐng)域違法案件130余件，查處富航投資利益輸送、私募基金管理人呂某操縱市場、穗富投資內(nèi)幕交易等典型案件，促進私募基金行業(yè)健康有序發(fā)展。

“24字”做文章不斷優(yōu)化制度建設(shè)

《21世紀》：數(shù)據(jù)背后，稽查執(zhí)法工作的整體工作思路是什么?

羅子發(fā)：堅決貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于資本市場監(jiān)管執(zhí)法的總體要求和決策部署，深刻理解和把握“建制度、不干預(yù)、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏、一個合力” ，堅決將服務(wù)實體經(jīng)濟和保護投資者合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點和落腳點，立足于更好地保障市場改革發(fā)展穩(wěn)定，更好地防范市場風險的大局，扎實推進稽查執(zhí)法工作。

在日益增長的執(zhí)法需求與有限的執(zhí)法資源之間的矛盾越來越突出的情況下，我們以稽查執(zhí)法改革為抓手，重點圍繞“突出重點、統(tǒng)一指揮、密切協(xié)同、規(guī)范執(zhí)法、科技賦能、 打宣結(jié)合”這 24 個字上做文章，不斷加大稽查執(zhí)法力度，嚴厲打擊證券期貨違法活動，嚴肅市場紀律，凈化市場生態(tài)。

《21世紀》：隨著市場違法情況的變化，稽查局在制度建設(shè)上做了哪些持續(xù)性優(yōu)化?

羅子發(fā)：目前，稽查局負責統(tǒng)籌指揮、組織協(xié)調(diào)全系統(tǒng)稽查力量，稽查總隊、滬深專員辦負責查辦重大案件，36家證監(jiān)局負責查辦轄區(qū)案件及稽查局交辦的重大案件。

稽查系統(tǒng)已經(jīng)建立一套科學(xué)、有效的組織管理模式，形成稽查執(zhí)法“一盤棋”的工作格局，通過科學(xué)調(diào)配稽查力量，充分挖潛現(xiàn)有資源潛力，實現(xiàn)執(zhí)法資源的最優(yōu)化利用。

一是建立集中調(diào)配力量查辦重大案件的組織模式，并采取業(yè)務(wù)骨干集中辦案、疑難復(fù)雜案件跨單位組建專案組等多種方式，為重點案件提供組織和專業(yè)保障;二是確立以調(diào)查組為基礎(chǔ)單元的案件管理模式，充分發(fā)揮調(diào)查組在案件辦理中的主動性和能動性，突出調(diào)查組長的指揮管理職責，提升案件查處成效;三是強化案件辦理的監(jiān)督指導(dǎo)，建立重點案件全程跟進、新型案件專題研究、常規(guī)案件節(jié)點把控的督導(dǎo)機制，確保辦案質(zhì)量，防范執(zhí)法風險。

《21世紀》：在很多案件的調(diào)查過程中，外部力量也是稽查局不可或缺的一個助力，這一方面您有哪些經(jīng)驗?

羅子發(fā)：打擊資本市場違法犯罪是一項系統(tǒng)工程，密切與公安司法機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)以及境外監(jiān)管機構(gòu)等在證券執(zhí)法領(lǐng)域的協(xié)作非常重要。

近年來，依法追究一批涉嫌犯罪案件的刑事責任，不斷優(yōu)化與公安機關(guān)的執(zhí)法合作機制，拓展了在聯(lián)合調(diào)查、情報導(dǎo)偵、信息共享、分析研判、培訓(xùn)交流等方面合作的廣度和深度。同時，密切與有關(guān)部委的協(xié)作配合。不斷加強與審計署、人民銀行、工信部、銀保監(jiān)會、紀檢監(jiān)察、國資管理等部門在重大案件線索通報、涉案數(shù)據(jù)查詢、執(zhí)法信息共享等方面的合作。

此外，進一步加強了跨境監(jiān)管執(zhí)法的協(xié)作。在雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄和IOSCO多邊備忘錄的框架下，通過跨境協(xié)查合作，為打擊跨境違法行為提供支持。2014年和2016年，中國證監(jiān)會與香港證監(jiān)會分別簽署了有關(guān)執(zhí)法合作備忘錄，為互聯(lián)互通項目下跨境監(jiān)管和執(zhí)法合作奠定了堅實基礎(chǔ)。

《21世紀》：科技的發(fā)展給稽查執(zhí)法工作帶來哪些便利?

羅子發(fā)：大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，為提升執(zhí)法效能、解決執(zhí)法難題提供了新的理念、技術(shù)和方法。我們堅持以科技為突破，讓執(zhí)法更加智慧、高效和精準。

我們制定了《稽查執(zhí)法科技化建設(shè)工作規(guī)劃》，確立數(shù)據(jù)集中、數(shù)據(jù)建模、取證軟件、質(zhì)量控制、案件管理、調(diào)查輔助等“六大工程”建設(shè)，構(gòu)建科技化執(zhí)法體系。借助大數(shù)據(jù)優(yōu)勢和信息技術(shù)手段，提升線索發(fā)現(xiàn)的精準度，提高調(diào)查取證效率，增強案件管理信息化水平，加強對違法犯罪態(tài)勢的分析，為稽查執(zhí)法裝上了“探頭”和“牙齒”。

回顧30年立體多元執(zhí)法格局形成記

《21世紀》：在資本市場發(fā)展初期，稽查部門是如何運作的?

羅子發(fā)：1992年10月，證監(jiān)會成立之初在法律部門設(shè)立稽查處室，負責組織重大證券違法行為、綜合性案件的調(diào)查。1995年11月，中國證監(jiān)會增設(shè)稽查部，負責組織調(diào)查重大證券期貨違法案件調(diào)查和審理處罰;1998 年，稽查部更名為稽查局(首席稽查辦公室)，對各派出機構(gòu)的稽查力量實行垂直管理。

這一階段是我國資本市場萌芽發(fā)展期，虛假陳述、違規(guī)擔保、“莊股”、挪用客戶保證金等亂象嚴重影響市場健康發(fā)展?；閳?zhí)法主動調(diào)整體制機制，有效查辦了億安科技股價操縱、銀廣廈財務(wù)造假等一批案件。

這一階段的稽查執(zhí)法體制演變說明，確立統(tǒng)一管理、集中調(diào)配的稽查執(zhí)法體制，是充分發(fā)揮稽查執(zhí)法合力、有效應(yīng)對違法違規(guī)變化態(tài)勢的正確路徑。

《21世紀》：隨著稽查執(zhí)法體制進一步發(fā)展，您有哪些印象深刻的故事?

羅子發(fā)：2002年1月，公安部設(shè)立證券犯罪偵查機構(gòu)并派駐證監(jiān)會辦公。

這一執(zhí)法協(xié)作機制形成了我國證券期貨領(lǐng)域行政執(zhí)法和刑事司法有機結(jié)合、共同協(xié)作的具有獨特性的體制安排，緩解了行政執(zhí)法權(quán)力不足、手段有限、威懾力不夠的突出問題，為構(gòu)建打擊證券違法犯罪的全方位多層次執(zhí)法體制打下了良好基礎(chǔ)。

2007年，證監(jiān)會成立稽查總隊，提高了查辦大要案和跨區(qū)域復(fù)雜案件的能力;設(shè)立專司案件審理的行政處罰委員會，確立了“查審分離”的執(zhí)法體制。隨著行政和刑事執(zhí)法力量的增強、執(zhí)法銜接的緊密，相繼查辦了德隆系操縱市場、杭蕭鋼構(gòu)內(nèi)幕交易、汪某中“搶帽子”操縱等一批重大案件。

隨后2013年，證監(jiān)會進一步明確了上海、深圳專員辦的稽查執(zhí)法職能，并授權(quán)派出機構(gòu)開展行政處罰工作，稽查局統(tǒng)一指揮，稽查總隊、滬深專員辦專司大要案件辦理，派出機構(gòu)獨立查審案件，行政處罰委員會主要負責重大案件審理并監(jiān)督指導(dǎo)派出機構(gòu)審理工作的執(zhí)法體制架構(gòu)基本形成。

隨著稽查力量進一步增強，專業(yè)能力進一步提升，統(tǒng)一指揮進一步強化，逐步形成了一支政治強、素質(zhì)高、專業(yè)精、 作風硬的執(zhí)法隊伍。在 2015 年股市異常波動期間，稽查執(zhí)法高頻率、高強度分類分批打擊典型、重大違法違規(guī)行為，有效應(yīng)對嚴峻復(fù)雜的執(zhí)法考驗，取得了良好的法律效果、社會效果和市場效果。

《21世紀》：發(fā)展到目前階段，稽查執(zhí)法形成了什么樣的執(zhí)法新格局?

羅子發(fā)：2019年，證監(jiān)會出臺《全面深化資本市場改革方案》，其中，“進一步提升稽查處罰效能”是重點改革任務(wù)之一。圍繞改革目標，按照“四個敬畏、一個合力”的監(jiān)管理念，我們調(diào)整案件查處機制和工作流程，優(yōu)化線索篩查和協(xié)作機制建設(shè)，著力構(gòu)建重點突出、前臺驅(qū)動、合理分工、高效協(xié)同、相互制衡的監(jiān)管執(zhí)法新格局。

可以從四個角度來看。

一是突出重點案件辦理。根據(jù)深化資本市場改革的總體思路，圍繞監(jiān)管中心工作，及時將執(zhí)法重點調(diào)整到嚴厲打擊造假、欺詐等惡性違法行為，統(tǒng)籌調(diào)配系統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法資源，強化案件分類分層分級管理。

二是優(yōu)化稽查執(zhí)法和日常監(jiān)管“總對總”的案件線索移送機制。進一步完善公司機構(gòu)類、異常交易類案件線索發(fā)現(xiàn)機制，突出對重大案件線索的及時發(fā)現(xiàn)、精準鎖定和快速查處，提升稽查部門查辦重大案件的效能。同時，進一步完善相關(guān)工作流程、執(zhí)法標準和辦案規(guī)則，理順稽查處罰、日常監(jiān)管與自律管理的關(guān)系。

三是進一步完善行政刑事執(zhí)法協(xié)作機制。依托公安機關(guān)的情報導(dǎo)偵，建立聯(lián)合辦案、協(xié)同辦案等工作模式，形成對重大財務(wù)造假、惡性操縱市場及內(nèi)幕交易等市場關(guān)注、影響惡劣的重大案件快查快移的工作態(tài)勢。

四是進一步加強與相關(guān)部委的執(zhí)法協(xié)作。建立健全與審計署、人民銀行、銀保監(jiān)會、工信部等相關(guān)部委的執(zhí)法合作機制，形成有效的執(zhí)法合力，共同打擊證券違法活動。

《21世紀》：在這一期間，都查辦了哪些典型案例?

羅子發(fā)：改革實施以來，稽查系統(tǒng)與日常監(jiān)管的執(zhí)法協(xié)同日趨緊密，康美藥業(yè)、康得新、豫金剛石、宜華生活等一批案件線索相繼進入稽查執(zhí)法環(huán)節(jié)。

與此同時，稽查系統(tǒng)按照分類監(jiān)管、分層移送、分級査處的原則，持續(xù)優(yōu)化執(zhí)法資源配置，一方面，集中查辦了科融環(huán)境、輔仁藥業(yè)等一批市場關(guān)切、影響惡劣的上市公司重大案件，截至2020年11月，財務(wù)造假和違規(guī)披露占新增案件的比例由2018年的16%提高至28%，執(zhí)法重點更加突出，案件查辦與監(jiān)管中心工作更加融合。

另一方面，立足加大證券違法成本的總體要求，我們持續(xù)加強與公安機關(guān)的銜接配合，向公安機關(guān)移送涉刑案件數(shù)量逐年增加，涉及獐子島等多起涉嫌犯罪的財務(wù)造假案件。

護航注冊制 “零容忍”依法從嚴執(zhí)法

《21世紀》：高層會議屢次強調(diào)“零容忍”執(zhí)法，此后進一步提出“建制度、不干預(yù)、零容忍”九字方針。如何看待三者關(guān)系?

羅子發(fā)：中央領(lǐng)導(dǎo)同志進一步提出“建制度、不干預(yù)、零容忍”的工作要求，充分認識三者之間的關(guān)系，對各類違法違規(guī)保持高壓態(tài)勢，對落實黨中央國務(wù)院決策部署具有重要意義。

我們認為“建制度、不干預(yù)、零容忍”是實現(xiàn)資本市場高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯和必然要求。

其中，“建制度”是規(guī)范市場秩序、優(yōu)化治理效能的重要基礎(chǔ)，必須站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，推動構(gòu)建更加成熟更加定型的資本市場基礎(chǔ)制度，提升資本市場治理能力;“不干預(yù)”是保持市場功能正常發(fā)揮、穩(wěn)定市場預(yù)期和增強市場活力的重要路徑，不干預(yù)的核心是科學(xué)處理好市場和政府的關(guān)系，堅持市場化法治化原則，有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持按規(guī)則制度辦事，完善預(yù)期管理機制;“零容忍”是強化監(jiān)管震懾，凈化市場生態(tài)的重要保障，是市場規(guī)則制度得到嚴格執(zhí)行、市場功能正常發(fā)揮的重要保證，對于嚴重擾亂市場秩序、影響市場規(guī)則執(zhí)行和功能發(fā)揮的惡性違法違規(guī)必須果斷出手，堅決打擊。這三者互為基礎(chǔ)、互為前提、有機統(tǒng)一。

《21世紀》：“零容忍”打擊證券違法活動有哪些必要性?

羅子發(fā)：依法從嚴打擊證券違法活動是堅持市場化改革方向的重要前提。

資本市場在金融運行中具有牽一發(fā)而動全身的作用，資本市場的平穩(wěn)健康發(fā)展有利于維護國家經(jīng)濟金融安全和社會穩(wěn)定大局。當前，我們正在全力推進全面深化資本市場改革，確立了市場化法治化的改革方向。嚴格執(zhí)法是法治化的核心要求，我們必須以“零容忍”態(tài)度堅決打擊證券違法犯罪活動，凈化市場生態(tài)，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。

依法從嚴打擊證券違法活動為穩(wěn)步推進注冊制改革提供重要保障。

注冊制改革是資本市場改革的“牛鼻子”工程。注冊制以信息披露為核心，更加強調(diào)信息披露的及時性和信息內(nèi)容的真實、準確、完整。為督促發(fā)行人依法合規(guī)披露信息，必須加強事后監(jiān)管，嚴懲欺詐發(fā)行、虛假陳述等違法行為，為注冊制改革穩(wěn)步推進營造良好的市場環(huán)境。

依法從嚴打擊證券違法活動為促進上市公司質(zhì)量提升筑牢堅實基礎(chǔ)。

推動上市公司質(zhì)量提高是全面深化資本市場改革的重中之重，培育優(yōu)質(zhì)的上市公司群體是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人民財富增長的必然要求。當前，財務(wù)造假、大股東資金占用、違規(guī)擔保等違法亂象仍時有發(fā)生，影響十分惡劣，必須堅決予以查處，劃出不能逾越的法律紅線，讓相關(guān)市場主體真正做到“四個敬畏”、守牢“四條底線”。

依法從嚴打擊證券違法活動為保護投資者合法權(quán)益增強信心和底氣。

增強投資者活躍度，提升資本市場的財富效應(yīng)，需要建立公開公平公正的市場秩序。虛假陳述、市場操縱、內(nèi)幕交易等行為嚴重扭曲價格信號，使金融資源發(fā)生錯配，擾亂市場秩序，損害投資者利益。通過加大執(zhí)法力度，切實提高違法成本，才能為投資者創(chuàng)造更加安全、可信的投資交易環(huán)境。

落實“零容忍” 未來工作把握五大要點

《21世紀》：下一步對稽查執(zhí)法工作有什么設(shè)想?

羅子發(fā)：我們將堅決貫徹習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的一系列重要批示指示精神，全面落實國務(wù)院金融委關(guān)于對資本市場違法行為“零容忍”的工作要求，堅持“四個敬畏，一個合力”，緊緊圍繞監(jiān)管中心工作，堅決依法從重從快從嚴打擊上市公司財務(wù)造假、惡性操縱市場及內(nèi)幕交易等重大違法違規(guī)行為，切實提高違法成本，凈化市場生態(tài)，保護投資者合法權(quán)益。

堅決落實“零容忍”方針。

突出重點，加大對欺詐發(fā)行、財務(wù)造假和重大操縱市場、 內(nèi)幕交易的打擊力度，對涉案中介機構(gòu)及從業(yè)人員“一案多查”。精準打擊，加大對大股東、實際控制人、董監(jiān)高等“關(guān)鍵少數(shù)”違法責任的追究力度。全方位追責，用足用好新《證券法》的授權(quán)，著力構(gòu)建行政處罰、市場禁入、重大違法強 制退市以及刑事追責、民事賠償?shù)热轿涣Ⅲw式追責機制。

進一步完善執(zhí)法體制機制。

認真落實《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》關(guān)于“加快健全證券執(zhí)法司法體制機制”和國務(wù)院金融委關(guān)于“推動完善符合資本市場發(fā)展需要、有中國特色的證券執(zhí)法體制機制”的工作部署，研究提出改革完善證券執(zhí)法體制的思路和方案，從政治建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、力量配備、資源保障等方面對證券執(zhí)法提供強有力的支撐。

充分運用好科技化執(zhí)法手段。

充分借助大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，提升線索發(fā)現(xiàn)精準度，加強違法趨勢研判和預(yù)警，強化調(diào)查取證智能化水平，提升案件管理信息化水平，創(chuàng)新案件調(diào)查組織模式，為執(zhí)法工作提供先進的軟、硬件支持。

進一步優(yōu)化執(zhí)法協(xié)作機制。

對內(nèi)，促進日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法的有機銜接，統(tǒng)籌運用監(jiān)管執(zhí)法資源，充分發(fā)揮稽查執(zhí)法和日常監(jiān)管的優(yōu)勢，強化密切協(xié)同的監(jiān)管執(zhí)法工作格局。對外，在國務(wù)院金融委的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)下，深化與公安司法機關(guān)的執(zhí)法銜接，加強與相關(guān)部委和金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)作，推動建立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)機制，形成更加有效的執(zhí)法合力。

著力提升稽查執(zhí)法威懾力。

加強輿論引導(dǎo)，多渠道、多平臺強化對重點案件的執(zhí)法宣傳，充分發(fā)揮典型案件查處的警示、教育作用，向市場傳遞“零容忍”的明確信號，積極引導(dǎo)市場參與各方誠信自律，歸位盡責，特別是督促保薦承銷、審計評估、法律服務(wù)等中介機構(gòu)切實發(fā)揮好市場“看門人”作用，推動形成崇法守信的良好資本市場生態(tài)和文化。